Go to ...
RSS Feed

Uppboð á aflaheimildum og reynsla annarra þjóða


Ekki eru til staðar mörg fordæmi fyrir uppboðum á fiskveiðiheimildum í heiminum. Nokkur ríki hafa gert tilraunir með útboð í ýmsum myndum, en þá er yfirleitt um fáar tegundir að ræða og takmarkaðan hluta fiskveiðiheimilda. Eistland og Rússland gerðu tilraunir með uppboð í kringum síðustu aldamót en hurfu frá þeim þar sem niðurstöður og afleiðingar þeirra þóttu ekki jákvæðar. Þá hafa uppboð á aflaheimildum verið framkvæmd í Síle, auk þess sem Færeyingar hafa tvisvar efnt til uppboða á aflaheimildum; annars vegar árið 2011 með makrílheimildir og hins vegar nú í sumar.

Færeyjar

Vegna endurskoðunar og breytinga á fyrirkomulagi á stjórn sjávarútvegsmála ákváðu færeysk stjórnvöld að setja takmarkaðan hluta aflaheimilda í fjórum fiskistofnum á uppboð í tilraunaskyni. Uppboðin fóru fram á síðari hluta þessa árs. Hafa verður í huga að um tilraun var að ræða.

Samtals fóru fram 15 uppboð á tímabilinu 11. júlí til 19. september 2016. Niðurstöður uppboðanna má draga saman með eftirgreindum hætti:

Lög um uppboð á 10% aflaheimilda í makríl, norsk-íslenskri síld, kolmunna og botnfiski í Barentshafi, alls 36 þúsund tonn, voru samþykkt af færeyska löggjafarþinginu í vor. Vert er að benda á að Færeyingar voru ekki að bjóða út afla sem einskorðaðist við þeirra heimamið, heldur var um að ræða afla í Barentshafi og uppsjávarafla sem fjöldi þjóða gerir tilkall til vegna þess að þeir stofnar ganga inn í margar lögsögur, m.a. íslenska lögsögu. Ekki er heildstæð stjórnun á þeim veiðum og hefur strandríkjum ekki tekist að ná samningum um skiptingu veiðiréttar sín á milli. Færeyingar hafa einhliða aukið hlut sinn í veiðum á norsk-íslenskri síld og kolmunna. Þá gerðust Færeyingar aðilar að makrílsamningi, en Íslandi var haldið utan við þann samning. Eins sitja Færeyingar nánast einir að Rússlandsmarkaði, stærsta markaðnum fyrir makríl og síld. Ólíkt Íslandi standa Færeyingar utan viðskiptaþvingana Bandaríkjanna, Evrópusambandsins og annarra þjóða og eru þeir því ekki hluti af gagnaðgerða Rússa vegna aðgerðanna.

Heildartekjur færeyska ríkisins af hlutaðeigandi uppboðum voru rúmlega 1 milljarður íslenskra króna. Veiðigjöld eru hins vegar ekki greidd af þeim aflaheimildum sem keyptar voru á uppboðunum, sem leiðir til þess að nettótekjur færeyska ríkisins voru samtals 746 milljónir króna.

Þess má geta að kjarasamningar sjómanna og útgerðarfyrirtækja í Færeyjum heimila útgerðarfyrirtækjum að draga frá veiðigjöld fyrir skipti. Það þýðir í raun að sjómenn greiða hlut í veiðigjöldum í Færeyjum. Samkvæmt íslenskum kjarasamningum er það ekki heimilað. Hins vegar er færeyskum útgerðum ekki heimilt að draga frá fyrir skipti kaupverð aflaheimilda á uppboðum og taka sjómenn því ekki þátt í þeim kostnaði sem til fellur vegna þeirra.

Í fyrstu tveimur uppboðunum á kolmunna tók ekkert útgerðafyrirtæki þátt og má því draga þá ályktun að lágmarksverðið sem sett var hafi verið of hátt. Í uppboðum á kolmunna sem fylgdu í kjölfarið var lágmarksverðið (2 kr/kg) lægra en veiðigjaldið á kolmunna (3,4 kr/kg). Það þýðir að hagstæðara var fyrir bæði útgerðarfyrirtækin og sjómenn að kaupa aflaheimildir á uppboðunum, í stað þess að greiða veiðigald af aflanum. Tekjur færeyska ríkisins voru því lægri en ef greidd hefðu verið veiðigjöld af sama kolmunnaafla.

Uppboð á afheimildum í markíl og norsk-íslenskri síld gengu betur. Þar var verðið 60-65 kr/kg en veiðigjöld á markíl eru 17 kr/kg og á norsk-íslenskri síld 12,7 kr/kg. Tekjur færeyska ríkisins vegna uppboða aflaheimilda á makríl og norsk-íslenskri síld voru því hærri en sem hefði numið greiðslum af veiðigjaldi af sömu aflaheimildum.

Færeyskar útgerðir hafa gagnrýnt fyrirkomulag útboða. Telja þær að uppboð hamli því að unnt sé að gera langtímaáætlanir, auk þess sem þær telja að útgerðir geti síður skilað arðsemi af þeim veiðiheimildum sem keyptar hafa verið á uppboði. Það endurspeglar þann veruleika sem til staðar er á Íslandi en á mynd 5 má sjá verðmyndun á uppboðinu í Færeyjum í samanburði við reiknaða framlegð veiðigjaldanefndar á Íslandi. Samkvæmt íslenskum lögum nr. 74/2012 um veiðigjald ber veiðigjaldanefnd að meta framlegð hverrar tegundar fyrir sig með það að markmiði að ná utan um þær tekjur og þann kostnað sem myndast við veiðar á hverri tegund. Veiðigjaldanefnd metur þröngt skilgreinda framlegð til þess að meta afkomuígildi hverrar tegundar. Afkomuígildi hverrar tegundar er síðan það gildi sem notaðist er við þegar lagt er á veiðigjald.

Framlegð samkvæmt mati veiðigjaldanefndar tekur tillit til aflahlutar, annarra launa, olíu, veiðarfærakostnaðar, viðhaldskostnaðar, frysti- og umbúðakostnaðar og löndunarkostnaðar. Aðrir þættir sem eru almennt hluti framlegðar, er hins vegar ekki tekið tillit til í mati veiðigjaldanefndar, en þeir eru laun vegna skrifstofu, skrifstofukostnaður, tryggingar, sölukostnaður, kvótaleiga, veiðigjöld og annar kostnaður. Af þessu má ráða að framlegð samkvæmt mati veiðigjaldanefndar er hærri en hin hefðbundna framlegð.

Mynd 5 (bls. 60) sýnir framlegð skv. veiðigjaldanefnd í síld, en hún er 14 kr/kg. Verð síldar á uppboðum í Færeyjum var um 60 kr/kg. Ef íslenskar útgerðir hefðu tekið þátt í uppboðunum í sumar við sömu verð hefðu þær í raun verið að greiða fjórfalda framlegð fyrir hvert kg. Veiðarnar væru þar af leiðandi ekki hagkvæmar og ekki væri hægt að gera ráð fyrir framlegð vegna þeirra aflaheimilda sem keyptar yrðu á uppboðunum miðað við þessar forsendur.

Takmörkun á þátttöku

Settar voru ákveðnar takmarkanir varðandi hverjum var heimiluð þátttaka í uppboðunum í Færeyjum og aðeins þeim sem voru með gild veiðileyfi var veitt heimild til þátttöku. Fimm fyrirtæki keyptu uppsjávaraflaheimildir á uppboðunum. Tvö fyrirtæki, Næraberg og Varðin, fengu yfir 70% af aflaheimildunum á uppboðinu. Þrjú fyrirtæki keyptu aflaheimildir á uppboði á botnfiski í Barentshafi. Enniberg og JFK Trol fengu 95% af aflaheimildum á uppboði. Hafa verður í huga að veiðar á uppsjávarfiski og botnfiski í Barentshafi eru mjög fjármagnsfrekar og krefjast mikillar tækniþekkingar. Niðurstaðan kemur því ekki á óvart, þ.e.a.s. að fá fyrirtæki höfðu burði til að kaupa aflaheimildir á uppboðum. Veiðar á uppsjávarfiski krefjast mikilla fjárfestinga í skipum og veiðarfærum.

Aflaheimildir á hverju skipi verða því að vera í töluvert miklar til þess að veiðar séu hagkvæmar. Sama á við um veiðar í Barentshafi. Langt er að fara til veiða í Barentshafi og kostnaður við sjófrystingu er mikill. Þá eru frystitogarar með hærra launahlutfall en önnur útgerðarform.

Rússland

Á árunum 2001-2003 var settur hluti aflaheimilda á uppboð í Austur-Rússlandi. Þegar efnt er til uppboða ber ríkið áhættuna af því ef engin þátttaka verður í uppboðunum. Í þessu lentu Rússar meðal annars og varð rentan af auðlindinni því neikvæð að því er hluta uppboðanna varðaði. Framkvæmd annarra uppboða gekk betur. Það kom hins vegar á daginn að skuldsetning sjávarútvegsfyrirtækja í Austur-Rússlandi jókst verulega, úr 6 ma.kr. hagnaði árið 2000 í 6 ma.kr. tap árið 2001. Þá jukust jafnframt ólöglegar veiðar, þar sem kostnaður fyrirtækja af uppboðum leiddi til þrýstings um að auka verulega við tekjur. Talið er að landanir framhjá vigt og ólöglegar veiðar hafi numið um 120 ma.kr. á nefndu tímabili. Aukinheldur hafa sérfræðingar bent á að á þeim árum sem uppboð stóðu yfir hafi fjárfesting verið of lítil. Árið 2004 hurfu Rússar aftur til fyrra kerfis, sem byggði á úthlutun aflaheimilda á grundvelli veiðireynslu og settu á veiðigjöld.

Eistland

Í Eistlandi voru 10% aflaheimilda boðin upp á ári hverju á tímabilinu 2001-2004. Uppboðin leiddu til þess að veruleg samþjöppun varð og skipum fækkaði úr 90 2000 í 24 skip árið 2001. Hagræðis var sannanlega þörf, en samþjöppun varð einnig vegna gjaldþrots smærri útgerða sem ekki fengu úthlutað aflaheimildum í uppboðum.

Síle

Árið 1992 voru gerðar tilraunir með uppboð á aflaheimildum í Síle. Heimildir til veiða á einni humartegund og einni bolfisktegund voru boðnar upp, tveir aðrir stofnar bættust við árið 1997, þ.e. búrfiskur og rækja. Framkvæmd uppboð sins var á þá leið að boðin voru upp veiðileyfi til 10 ára sem samsvaraði 90-100% af heildaraflamarkinu. Enginn mátti bjóða meira en 50% af heildaraflamarkinu og lágmarksverð var sett. Uppboðin hafa gengið misjafnlega. Ókostur þeirra er m.a. talinn sá að sýnt þykir að bjóðendur hafi að einhverju leyti haft með sér ólögmætt samráð og að skortur hafi því verið á samkeppni. Þá hafa tekjur af uppboðunum verið því minni en gert var ráð fyrir. Sú staðreynd að uppboð þessi eru enn til staðar bendir þó til þess að afkoma fyrirtækjanna sé a.m.k. viðunandi.

Gjaldtaka frá 2004

Á Íslandi hefur verið sérstök gjaldtaka af fiskveiðum í formi veiðigjalda frá 2004. Ísland hefur skapað sér ákveðna sérstöðu hvað varðar sérstaka gjaldtöku af fiskveiðum miðað við helstu samkeppnislönd. Veiðigjald er á allar tegundir við Ísland. Í Færeyjum er lagt veiðigjald á þrjár tegundir og engin sérstök gjaldtaka er á fiskveiðar í Noregi. Noregur er helsta samkeppnisþjóð Íslands í bæði uppsjávarafurðum og botnfiskafurðum.

Við veiðar á heimamiðum í Færeyjum er veruleg þörf á að nútímavæða og endurnýja skipaflotann. Árið 2014 reiknaði hagfræðistofnun í Færeyjum út auðlindarentu í fiskveiðum. Aðeins var tekið mið af veiðum við útreikninga á auðlindarentu, þar sem virðisauki í vinnslu tilheyrir ekki auðlindanýtingu. Niðurstaðan var að 80% af auðlindarentunni skapaðist við uppsjávarveiðar og 20% við veiðar á bolfiski í Barentshafi. Engin auðlindarenta skapaðist við veiðar á bolfiski á heimamiðum í Færeyjum.

Færeyingar eiga sér styttri sögu þegar kemur að gjaldtöku. Árið 2011 var í fyrsta skipti lagt sérstakt gjald á afla sem landaður var erlendis og árið 2013 var lagt gjald á makríl. Á síld var lagt gjald árið 2014 og árið 2016 var lagt gjald á kolmunna. Veiðigjöld eru því greidd af þremur tegundum í Færeyjum. Á Íslandi eru veiðigjöld lögð á nýtingu á öllum nytjastofnum. Gjaldtökukerfið sem þróast hefur hér á landi er því miklu víðtækara en það færeyska. Færeyingar greiða hins vegar hærri veiðigjöld af þeim þremur uppsjávartegundum sem þeir leggja gjöldin á. Hér er þó rétt að hafa í huga, líkt og áður var vikið að, að samkvæmt kjarasamningum sjómanna og útgerðafyrirtækja í Færeyjum greiða sjómenn hluta af veiðigjöldum. Hér á landi taka sjómenn ekki þátt í greiðslu veiðigjalda.