Frá starfsstjórn til afnáms hafta á átta vikum

Stjórnarkreppunni sem hófst 30. október 2016 með lausnarbeiðni Sigurðar Inga Jóhannssonar (Framsóknarflokki) lauk miðvikudaginn 11. janúar 2017 þegar Bjarni Benediktsson, formaður Sjálfstæðisflokksins, myndaði ríkisstjórn með þingmönnum Viðreisnar og Bjartrar framtíðar. Ríkisstjórnin nýtur eins atkvæðis meirihluta á þingi. Fyrir áhugamenn um starfsstjórnir er rétt að halda til haga að starfsstjórn Sigurðar Inga boðaði þing saman 6. desember 2016 og lagði fram fjárlagafrumvarp fyrir árið 2017. Forsætisráðherra flutti hins vegar ekki stefnuræðu og var leitað afbrigða frá 62. gr. þingskapa um að við upphaf hvers þings skuli forsætisráðherra flytja stefnuræðu fyrir hönd ríkisstjórnarinnar. Þingið samþykkti afbrigðin „við núverandi aðstæður“ eins og þingforseti orðaði það.

Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra, fylgdi fjárlagafrumvarpinu úr hlaði með ræðu 7. desember 2016 og sagði í upphafi hennar:

„Frumvarpið er […] lagt fram af starfsstjórn sem situr tímabundið. Aðeins eru þrjú fordæmi fyrir því að slíkar stjórnir hafi lagt fram frumvörp til fjárlaga, en það var árin 1945, 1947 og 1950. Þegar litið er til umboðs og heimilda starfsstjórnar sem situr til bráðabirgða og gegnir störfum sem nauðsynleg eru við daglega stjórn landsmála er talið að henni beri að leggja fram frumvarp til fjárlaga enda áskilur 42. gr. stjórnarskrárinnar framlagningu þess fyrir það fjárhagsár sem í hönd fer. Stjórnarskráin kveður enn fremur á um í 41. gr. að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Ljóst er að hafi fjárlagafrumvarp ekki verið lagt fram og samþykkt fyrir upphaf nýs árs mundi skorta heimildir í lögum til að tryggja framhald og samfellu í starfsemi ríkisins. Skylda til þess að leggja fram fjárlagafrumvarp hvílir á fjármála- og efnahagsráðherra í samræmi við forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.“

Fjárlaganefnd starfaði undir formennsku Haralds Benediktssonar, þingmanns Sjálfstæðisflokksins, og tókst honum að ná víðtækri samstöðu um afgreiðslu frumvarpsins sem varð að lögum 22. desember 2016.

Bar afgreiðsla málsins vott um að nýkjörnir þingmenn vildu ganga frá fjárlögum fyrir árið 2017 til að ekki yrði deilt um ríkisfjármálin í stjórnarmyndunarviðræðunum sem fram fóru þá sömu daga sem þingið vann að afgreiðslu frumvarpsins.

Í ljósi þess að allt varðandi starfsstjórnir er í reynd reist á stjórnskipunarvenju en ekki beinum ákvæðum í stjórnlögum varð stjórnarkreppan 30. október 2016 til 11. janúar 2017 til þess að skapa fordæmi um að forsætisráðherra starfsstjórnar flytur ekki stefnuræðu þótt stjórn hans kalli saman þing. Forsætisráðherra starfsstjórnarinnar flutti hins vegar áramótaávarp að kvöldi gamlársdags. Þar sagði Sigurður Ingi Jóhannsson í upphafi:

„Því verður vart í mót mælt að árið hefur verið viðburðaríkt. Við kusum okkur forseta og einnig nýtt þing; enginn ætti að velkjast í vafa um að lýðræðið í okkar landi lifir góðu lífi. Og ekki aðeins það. Við erum einnig svo heppin að búa við traustar lýðræðislegar leikreglur sem tryggja drengilega keppni og almenna viðurkenningu á úrslitunum þótt þau séu ekki alltaf öllum að skapi. Það hefur einnig komið í ljós að leikreglurnar hafa tryggt stöðugleika og samfellu þrátt fyrir að enn hafi ekki verið mynduð ríkisstjórn eftir kosningarnar í október. Ég hef ekki orðið þess var að þjóðfélagið hökti af þeim sökum. Það er athyglivert að sjá, hvernig Alþingi hefur starfað við þessar aðstæður. Og ég held að það megi fullyrða að því hafi tekist ágætlega upp í þeim verkefnum sem fyrir því lágu þegar það kom að nýju saman í byrjun desember. Samtalið hefur orðið öðruvísi en annars, þegar hefðbundin átök stjórnar og stjórnarandstöðu einkenndu umræðu um fjárlög og önnur mál við þinglok.“

Forsætisráðherrann taldi að auðveldara en ella hefði verið að leiða mál til lykta á alþingi í sátt vegna þess að starfsstjórn sat við völd. Afgreiðsla fjárlagafrumvarpsins fyrir árið 2017 staðfestir þetta.

II.

Það var rétt mat hjá Sigurði Inga að þjóðfélagið „hökti“ ekki þótt starfsstjórn sæti um áramótin.

Föstudaginn 2. desember fékk Birgitta Jónsdóttir, þingflokksformaður Pírata, umboð forseta Íslands til stjórnarmyndunar, fyrir hönd hennar og tveggja annarra þingmanna sem voru fulltrúar Pírata í stjórnarmyndunarviðræðunum, Einars Brynjólfssonar og Smára McCarthy.

Í tíu daga var rætt um myndun ríkisstjórnar Pírata, Bjartrar framtíðar, Samfylkingar, Viðreisnar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs (VG). Síðdegis mánudaginn 12. desember tilkynntu Birgitta, Einar og Smári forseta Íslanda að viðræður undir þeirra forystu hefðu ekki leitt til myndunar ríkisstjórnar.

Þennan sama mánudag ræddi forseti við formenn annarra stjórnmálaflokka á alþingi „um þá alvarlegu stöðu sem upp er komin,“ eins og sagði í yfirlýsingu Guðna Th. Jóhannessonar, forseta Íslands, 12. desember 2016. Formenn eða fulltrúar þriggja stærstu flokkanna á alþingi, Sjálfstæðisflokks, VG og Pírata, hefðu allir haft umboð forseta til stjórnarmyndunar. Ýmsar leiðir hefðu verið ræddar og reyndar. Þá sagði í yfirlýsingu forsetans frá 12. desember 2016:

„Í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram komu í viðræðum mínum við flokksleiðtoga í dag hef ég ákveðið að veita engum þeirra umboð til stjórnarmyndunar að sinni. Þess í stað hvatti ég þá til að ráða ráðum sínum og kanna með óformlegum viðræðum sín á milli hvaða leiðir eru enn mögulegar til myndunar ríkisstjórnar sem njóti meirihlutastuðnings á Alþingi eða geti að minnsta kosti varist þar vantrausti. Í samtölum mínum við forystufólk flokkanna nefndi ég einnig þau brýnu verkefni sem bíða úrlausnar á Alþingi og krefjast góðrar samvinnu og samstöðu. Loks minnti ég flokksleiðtogana á þá ábyrgð þeirra og skyldu að ná samkomulagi um myndun ríkisstjórnar. Ég tjáði þeim að ég vænti tíðinda í þeim efnum í þessari viku.“

Vikunni lauk 17. desember án nokkurra opinberra tíðinda. Næst sendi forseti Íslands frá sér yfirlýsingu vegna stjórnarmyndunarinnar föstudaginn 30. desember 2016. Þar sagði:

„Rúmur hálfur mánuður er liðinn frá því að Birgitta Jónsdóttir, þingflokksformaður Pírata, skilaði fyrir hönd þess flokks umboði forseta til stjórnarmyndunar. Þingstörf tóku þá við og hlé var gert á formlegum viðræðum um myndun nýrrar ríkisstjórnar sem nyti meirihlutastuðnings á Alþingi. Frá því að þingi var frestað hafa átt sér stað óformlegar viðræður fulltrúa Bjartrar framtíðar, Viðreisnar og Sjálfstæðisflokks um möguleika á stjórnarsamstarfi þessara flokka. Fyrr í dag gengu Benedikt Jóhannesson, formaður Viðreisnar, og Óttarr Proppé, formaður Bjartrar framtíðar, á fund minn og lýstu vilja til að ganga til formlegra viðræðna við Sjálfstæðisflokkinn um myndun ríkisstjórnar þessara flokka, undir forystu Sjálfstæðisflokksins. Í kjölfar þessa fundar, og í ljósi undangenginna viðræðna, boðaði ég Bjarna Benediktsson, formann Sjálfstæðisflokksins, á fund minn. Að loknum samræðum okkar um stöðu mála fól ég honum umboð til stjórnarmyndunar.“

Bjarni Benediktsson gekk síðan á fund forseta Íslands viku síðar, föstudaginn 6. janúar 2017 og miðvikudaginn 11. janúar var stjórnin formlega mynduð á ríkisráðsfundi á Bessastöðum.

Alþingi kom saman til fundar þriðjudaginn 24. janúar 2017 og þann sama dag flutti Bjarni Benediktsson stefnuræðu stjórnar sinnar og sagði í upphafi hennar:

„Ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar tók við á Bessastöðum þann 11. janúar sl. Hin nýfædda ríkisstjórn fær góðar ytri aðstæður í arf. Þannig er staða efnahagsmála sterk og góðar horfur til framtíðar. Ný ríkisstjórn tekur með sér frá alþingiskosningum sterka kröfu um uppbyggingu grunnþjónustu og samfélagslegra innviða. Stjórnarsáttmálinn fjallar um innviðauppbyggingu og stöðugleika. Innviðauppbyggingin er kjarninn í sáttmálanum, sama hvort litið er til heilbrigðismála, menntamála, almannatrygginga, fjölskyldumála, samgöngumála eða nýsköpunar. Jafnframt vill ríkisstjórnin byggja upp áframhaldandi jafnvægi í efnahagsmálum. Með hliðsjón af þessu eru leiðarstef, eða gildi, ríkisstjórnarinnar tvö; jafnvægi og framsýni. Jafnvægi skapar nauðsynlega festu og aga — sígandi lukka er best. Framsýni veitir kraftinn til að byggja upp, komast lengra, gera betur.“

Í stefnuræðu sinni vék forsætisráðherrann ekki að máli sem í fjölmiðlum var sagt að hefði verið erfiðast í samtölum flokksformannanna, ESB-málinu. Viðreisn varð til á sínum tíma í kringum kröfuna um að ESB-viðræðunum yrði haldið áfram. Hvað eftir annað reyndi Benedikt Jóhannesson, formaður flokksins, að koma þessu stefnumáli inn í stjórnarsáttmálann. Bjarni Benediktsson stóð gegn því að stjórnin tæki málið á sínar herðar. Enginn gæti hins vegar bannað þingmönnum að gera það. Af hálfu stjórnarþingmanna yrði það þó ekki gert fyrr en á lokaþingi kjörtímabilsins. ESB-málinu var í raun sparkað út af stjórnmálavellinum. Viðreisn tók völdin fram yfir stefnufestuna.

Athygli vakti hve Benedikt Jóhannesson og Óttarr Proppé voru samstiga allan tíma stjórnarmyndunarviðræðnanna. Eftir að þeim lauk skýrðu þeir frá því að strax morguninn eftir kjördag hefði Benedikt haft samband við Óttar og mælst til samstöðu þeirra og hélt hún allt til þess að þeir settust saman í ríkisstjórn.

III.

Margir nýir þingmenn hlutu kosningu 29. október 2016 og afstaða þeirra til þingstarfa mótast á lengri tíma en liðinn er frá kosningum þegar þetta er ritað. Það hefur hins vegar auðveldað ríkisstjórninni að stíga fyrstu skrefin hve fálmkenndur og ómarkviss málflutningur stjórnarandstöðunnar er. Hún hefur einkum reynt að fóta sig á ásökunum í garð Bjarna Benediktssonar fyrir að hafa ekki birt fyrir kosningar skýrslur um málefni tengd aflandskrónum annars vegar og skuldaleiðréttingunni svonefndu hins vegar.

Skýrslurnar voru lagðar fyrir alþingi eftir að stjórnin var mynduð og þing kom saman undir lok janúar 2017 og unnt að ræða efni þeirra þar. Umræðurnar hafa þó ekki snúist um efni málsins heldur um að skýrslurnar hafi ekki verið lagðar fyrir þing fyrir kosningarnar 29. október 2016. Mætti ætla að þingmenn stjórnarandstöðunnar teldu að birting skýrslnanna hefði breytt einhverju um úrslit kosninganna. Þær eru þó fyrst og síðast samantekt á staðreyndum sem voru á allra vitorði og mikið ræddar í kosningabaráttunni.

Engu er unnt að slá föstu hvort úrslit kosninganna hefðu breyst ef þessar skýrslur hefðu verið lagðar fram á lokadögum þings í byrjun október 2016. Allt annað setti svip sinn á lokadaga kosningabaráttunnar þegar afstaða fjölmargra kjósenda tók á sig endanlega mynd.

Píratar eyðilögðu eigin kosningabaráttu á lokadögunum með því að reyna stjórnarmyndun fyrir kosningar – ekkert annað komst að hjá þeim. Birgitta Jónsdóttir hafði boðað slíka stjórnarmyndun um breytingar á stjórnarskránni og uppstokkun stjórnarráðsins. Furðulegt var að sjá aðra flokka láta eins og þeir hefðu hug á slíku stjórnarsamstarfi við Pírata. Vilji til slíks var aldrei fyrir hendi, hvorki fyrir né eftir kosningar. Þetta vita þingmenn Pírata og kjósa að reyna að dreifa athygli frá því með ómaklegum lygabrigslum í garð Bjarna Benediktssonar og með því að láta eins og einhverjar skýrslur hefðu skipt sköpum um kosningaúrslitin.

Innan raða vinstri grænna ríkir valdabarátta milli þingmanna á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni. Þeir síðarnefndu höfðu áhuga á stjórnarsamstarfi við Sjálfstæðismenn og Framsóknarmenn en sagt var að „baklandið“, það er VG-101 undir forystu Svandísar Svavarsdóttur, formanns þingflokks VG, hefði ekki mátt heyra á neitt samstarf við Sjálfstæðisflokkinn minnst. Álfheiður Ingadóttir, fyrrv. þingmaður, kallaði Sjálfstæðismenn „brennuvarga“ þegar minnst var á samstarf af þessu tagi. Haustið 2008 stóð hún með farsíma við glugga alþingishússins og leiðbeindi mótmælendum þegar lögreglumenn gættu öryggis þinghússins utan þess en innan dyra sýndi hún lögreglumönnum óvild.

Katrín Jakobsdóttir, formaður VG, á undir högg að sækja í eigin flokki og efasemdir eru um hve lengi henni tekst að halda flokknum saman. Hann klofnaði á sínum tíma í marga parta undir formennsku Steingríms J. Sigfússonar.

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, fyrrverandi formaður Framsóknarflokksins og forsætisráðherra, fer eigin leiðir og reynir að ná vopnum sínum eftir að hafa verið hafnað af eigin þingflokki í apríl og flokksþingi í byrjun október 2016. Seta Sigmundar Davíðs á alþingi skapar einkennilegt ástand innan Framsóknarflokksins þar sem þingmenn reyna að sættast með því að teygja sig á milli manna sem eru í raun andstæðingar.

Undarlegur málflutningur stjórnarandstöðunnar á þingi tekur á sig ýmsar myndir eins og þegar hún setti á ræður sem beint var til forseta þingsins og kvartað var undan því að þingmenn Viðreisnar og Bjartrar framtíðar hefðu ekki tekið þátt í einni sviðsettu umræðulotunni um skort á upplýsingagjöf af hálfu forsætisráðherra.

Þá láta sumir þingmenn eins og samgönguáætlun vegi þyngra en fjárlög. Hafa umræður í þá veru meðal annars orðið til þess að Sighvatur Björgvinsson, fyrrv. þingmaður og ráðherra Alþýðuflokksins, ritaði grein í Morgunblaðið mánudaginn 13. mars þar sem hann sagði:

„Óskhyggja alþingismanna er hvorki refsiverð né ámælisverð. Samgönguáætlun Alþingis lýsir eindregnum vilja alþingismanna til framkvæmda, viðhalds og nýbygginga í vegamálum. Viljinn verður hins vegar að óskhyggju þegar sama Alþingi veitir ekki nægilega fjármuni til þess að hægt sé að framkvæma það, sem viljinn vildi. […] Er virkilega svo komið, að þörf sé á svona umfjöllun í viðræðum við sitjandi alþingismenn? Þetta þykir mér vera eins og ég labbi til þeirra með kverið „Litla gula hænan“ undir hendinni til þess að kenna þeim að lesa.“

IV.

Í upphafi stefnuræðu sinnar sagði Bjarni Benediktsson:

„Jafnvægi skapar nauðsynlega festu og aga — sígandi lukka er best. Framsýni veitir kraftinn til að byggja upp, komast lengra, gera betur.“

Þessi orð lýsa vel stjórnarháttunum sem Bjarni temur sér. Hann beitir allt öðrum aðferðum en tveir forverar hans, Jóhanna Sigurðardóttir og Sigmundur Davíð Gunnlaugsson. Jóhanna stjórnaði með yfirlýsingum um „villiketti“ og nauðsyn þess að halda þeim við efnið. Sigmundur Davíð kaus stríð við Ríkisútvarpið og tapaði að lokum vegna lúalegrar framgöngu undir merkjum þess.

Jóhanna reisti sér hurðarás um öxl með stefnu í stjórnarskrármálinu og ESB-aðildarumsókninni svo að tvö dæmi séu nefnd. Sigmundur Davíð lét þegar í harðbakka sló draga upp mynd af sér sem einstökum bjargvætti þjóðarinnar og talar eins og öðrum en sér sé ekki treystandi fyrir fullveldi hennar.

Undir forystu Bjarna sem fjármála- og efnahagsráðherra náðist glæsilegur árangur í ríkisfjármálunum og þegar rúmar átta vikur voru liðnar frá því að hann varð forsætisráðherra, sunnudaginn 12. mars 2017, kallaði hann saman ríkisstjórnarfund og síðan blaðamannafund til að tilkynna endanlegt afnám haftanna sem sett voru haustið 2008.

Afnám haftanna er merkur viðburður í hagsögu Íslands sem sýnir að við sem sátum í ríkisstjórn Geirs H. Haarde þegar hrunið varð brugðumst við á réttan hátt. Eitt er að segja menn eiga að sjá atburði fyrir (sem þeir gera almennt ekki enda er framtíðin óráðin) annað að taka réttar ákvarðanir á örlagastund. Það var gert af ríkisstjórn og alþingi við hrun fjármálakerfisins.

Eftir að réttar ákvarðanir voru teknar fram að áramótum 2008/2009 fór Samfylkingin á taugum og taldi sér trú um að ekki yrði lengra haldið án aðildar að Evrópusambandinu. Þegar Sjálfstæðismenn féllust ekki á það sjónarmið rauf Samfylkingin stjórnarsamstarfið og myndaði minnihlutastjórn með VG og hlutleysi Framsóknarflokksins 1. febrúar 2009. Var þá hver ranga ákvörðunin tekin eftir aðra og ekki hugað að afnámi hafta vegna þess að Samfylkingarmenn sögðu afnámið tengjast aðild að ESB en VG-menn vildu halda í höftin til að tryggja pólitísk ítök ríkisvaldsins í efnahags- og atvinnulífinu.

Stefnubreyting varð eftir kosningar 2013 þegar ríkisstjórn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks kom til sögunnar undir forsæti Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar. Hún steig skref úr höftunum en forsætisráðherrann klúðraði eigin málum.

Eftir kosningar 29. október 2016 varð til ný stjórn Sjálfstæðisflokks, Viðreisnar og Bjartrar framtíðar. Undir forystu hennar og forsæti Bjarna Benediktssonar hefur lokaskrefið út úr höftunum verið stigið og Íslendingar geta um frjálst höfuð strokið í viðskiptum við aðrar þjóðir með krónu sína að vopni. Fullveldið hefur verið áréttað og umskiptin leiddu meðal annars til þess að sunnudaginn 19. mars var tilkynnt að Kaupþing hefði selt tæplega 30% hlut í Arion banka á 48,8 milljarða króna.

V.

Kaupendur Arion banka eru fjárfestingarsjóðirnir Attestor Capital með 9,99% hlut, Taconic Capital Advisors UK með 9,99% hlut, félag tengt bandaríska fjárfestingarsjóðnum Och-Ziff Capital Management Group með 6,6% hlut og bandaríski fjárfestingarbankinn Goldman Sachs með 2,6% hlut. Að sjóðunum standa lífeyrissjóðir, háskólasjóðir og einkafjárfestar. Eftir kaupin á Kaupþing 57,9% í Arion banka, ríkissjóður 13%, og nýju fjárfestarnir samtals 29,2%. Fjárfestarnir hafa einnig kauprétt að 21,9% hlut til viðbótar.

Bjarni Benediktsson forsætisráðherra sagði réttilega að kaupin væru „styrkleikamerki“ fyrir íslenskt fjármálakerfi. Á rúmum níu vikum frá því að ríkisstjórnin var mynduð höfðu verið stigin stærri skref við að umbreyta íslensku efnahags- og fjármálakerfi en undanfarin átta ár þegar Samfylkingin, vinstri-grænir (VG) og Framsóknarflokkurinn sátu við stjórnvölinn.

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, fyrrv. forsætisráðherra og formaður Framsóknarflokksins, hafði allt á hornum sér vegna kaupendanna. Hann sagði meðal annars á Facebook mánudaginn 20. mars:

„Vogunarsjóðir og sjálf erkitáknmynd alþjóða- fjármálakerfisins, Goldman Sachs, eignast Arionbanka (30%). Ríkisstjórnin algjörlega óundirbúin og stefnulaus um framtíð fjármálakerfisins. Hefur þó e.t.v. fengið að fylgjast með þessu á fundum í New York. […] Sumum hefur þótt það merki um „paranoju” þegar bent er á að þessir aðilar beiti ýmsum ráðum til að hámarka hagsmuni sína á Íslandi.“

Þessi viðbrögð sýna að Sigmundur Davíð hefði staðið gegn þessum viðskiptum hefði hann haft aðstöðu til þess í ríkisstjórn.  Viðbrögð hans við afnámi haftanna voru í sama anda. Líklega hefðu höftin ekki verið afnumin af ríkisstjórn með aðild að Framsóknarmanna. Þeir töldu sig ekki geta treyst neinum, það reyndu örugglega allir að plata þá.

Katrín Jakobsdóttir, formaður VG, amaðist við því að erlendu kaupendurnir nýttu sér gildandi reglur og keyptu allt að 9,9% til að sæta ekki eftirliti sem nær til þeirra sem eiga 10% og meira. Katrín lagði einnig áherslu á nauðsyn þess að vita hverjir væri raunverulegir kaupendur þessa 29,2% hlutar í Arion-banka. Tímabært var að eftirmaður Steingríms J. Sigfússonar á formannsstóli VG skyldi viðra þessa kröfu í ljósi leyndarhyggjunnar sem einkenndi allar ákvarðanir Steingríms J. sem fjármálaráðherra um einkavæðingu bankanna á árinu 2009.

Hér var mælt með því fyrir þingkosningarnar 29. október 2016 og fyrir stjórnarmyndunina 11. janúar 2017 að Sjálfstæðismenn mynduðu ríkisstjórn með Framsóknarmönnum og VG-mönnum. Þá hefur oftar en einu sinni verið hvatt til þess hér á þessum stað að höftin yrðu afnumin við fyrsta tækifæri. Nú blasir við að í þessum sjónarmiðum fólust andstæður – áhrifamiklir Framsóknarmenn og VG-menn hafa reynst andstæðir afnámi hafta og sölu ríkisins á hlut í Arion banka. Á þessu stigi verður ekki slegið föstu hvort það sé til bóta að þessir áhrifamenn höfðu ekki úrslitavald á þessu augnabliki í hagsögu þjóðarinnar. Almenn skynsemi mælir með afnámi haftanna og að hluti íslenskra banka sé seldur til erlendra fjárfesta.

 

 Af vettvangi stjórnmálanna birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2017.