Auðlindanýting og athafnir ríkisins

Þrátt fyrir óumdeildan árangur við stjórn fiskveiða og nýtingu auðlinda sjávar býr íslenskur sjávarútvegur, ein atvinnugreina, við þá ógn að einstakir þingmenn eða jafnvel stjórnmálaflokkar telja þörf á að umbylta laga- og starfsumhverfi sjávarútvegsins. (Mynd: VB/HAG)

Auðlindir Íslands eru hluti af auðlegð okkar. Virði auðlinda liggur fyrst og síðast í hagnýtingu, enda verða þá til bæði tekjur og störf. Stjórnvöld gegna veigamiklu hlutverki við að tryggja að virði auðlinda sé hámarkað til langs tíma en ekki aðeins til skamms tíma. En hvernig eiga stjórnvöld að hámarka virði auðlinda? Hér er um að ræða grundvallarspurningu, sem þörf er á að svara. Í dægurþrasinu gleymast nefnilega því miður oft og tíðum grundvallaratriði, markmið – og jafnvel skynsemi. Sá misskilningur virðist lífseigur að efnahagslegur ávinningur þjóðarinnar af auðlindum verði helst hámarkaður með skattlagningu og gjaldtöku ýmiss konar.

Vel kann að vera að með slíkum aðgerðum aukist tekjur ríkissjóðs til skamms tíma. Til lengri tíma verður virði auðlinda þó ekki hámarkað með þeim hætti.

Sjálfbær virðisaukning

Sjálfbær virðisaukning verður fyrst og síðast til vegna rekstrarskilyrða sem stjórnvöld búa þeim sem nýta auðlindir til sjávar og sveita. Köllum þetta jarðveg. Tryggi stjórnvöld frjóan og góðan jarðveg munu einstaklingar og fyrirtæki sá þar sprotum, rækta, hlúa að og uppskera ríkulega.

Og þá má spyrja, hvers konar jarðvegur telst góður svo hann leiði til þess að virði auðlinda sé hámarkað? Slíkur jarðvegur þarf að grundvallast á trausti og fyrirsjáanlegu lagaumhverfi, skattar og gjöld þurfa að vera hófleg, innviðir þurfa að uppfylla þarfir fólks og fyrirtækja, fjárfesta þarf í rannsóknum – og eftirlit og viðurlög þurfa að vera virk.

Takist að útbúa slíkan jarðveg munu þeir sem nýta auðlindir landsins uppskera og skapa virði fyrir þjóðfélagið í heild. Þá er að spyrja hvernig til hefur tekist í sjávarútvegi hér á landi. Hefur stjórnvöldum tekist að skapa jarðveg sem hámarkar virði sjávarauðlindarinnar?

Umbylting laga boðuð reglulega

Íslendingum hefur blessunarlega tekist að þróa sjálfbæran sjávarútveg. Fiskveiðistjórnunarkerfi var ekki sett á laggirnar án sársauka og það var sannanlega ekki fullkomið frá fyrsta degi. Okkur hefur hins vegar auðnast að læra af mistökum – oftast – og sífellt unnið að því að bæta kerfið þannig að viðhalda megi og efla fiskistofna hér við land.

Að þessu leyti stöndum við öðrum þjóðum framar og til okkar er litið á alþjóðavettvangi þegar málefni hafsins eiga í hlut. Þrátt fyrir óumdeildan árangur við stjórn fiskveiða og nýtingu auðlinda sjávar býr íslenskur sjávarútvegur, ein atvinnugreina, við þá ógn að einstakir þingmenn eða jafnvel stjórnmálaflokkar telja þörf á að umbylta laga- og starfsumhverfi sjávarútvegsins.

Vafalaust má bæta stöku þætti í fiskveiðilöggjöfinni en grundvallarbreytingar, eða kerfisbreytingar eins og einhverjir kjósa að kalla hugmyndir sínar, fela í sér fádæma áhættu. Raunar leiðir hin lífseiga og viðvarandi ógn um að grundvallarbreytingar kunni að eiga sér stað til þess að virði auðlindarinnar rýrnar. Ekki aðeins fælir hún aðila frá því að leggja fjármuni til sjávarútvegsfyrirtækja, heldur fælir hún einnig þá sem þegar starfa í sjávarútvegi frá greininni.

Þessu til staðfestingar má nefna að fjármagnseigendur, fjárfestar og lánveitendur, leggja sérstakt áhættuálag á sjávarútveg vegna einmitt þessa þáttar. Það er því miður staðreynd, og það sorgleg, að áhætta vegna stjórnmála er reiknuð inn í vaxtaálag vegna lána til fyrirtækja í sjávarútvegi.

Met í skattheimtu í höndum Íslendinga

Virði sjávarauðlindar verður ekki hámarkað með óhóflegri skattlagningu. Taka ber fram að það stendur ekki á sjávarútveginum að leggja til samneyslunnar það sem honum ber en til lengri tíma munu gjöld langt umfram það sem önnur fyrirtæki í sjávarútvegi annars staðar í heiminum er gert að greiða hafa slæmar afleiðingar. Ekki bara fyrir sjávarútveginn, heldur fyrir þjóðina í heild.

Höfum hugfast að rúmlega 98% af öllum afla fara á alþjóðlegan markað. Þar er víglína íslensks sjávarútvegs, sem mörgum virðist hulin. Án fótfestu á alþjóðlegum markaði er tómt mál að tala um íslenskan sjávarútveg sem eina af undirstöðuatvinnugreinunum á Íslandi.

Sjávarútvegsfyrirtækjum er gert að greiða veiðigjald. Ýmsum þykir það lágt. Nú er það svo að tekjuskattur fyrirtækja er 20% – einnig sjávarútvegsfyrirtækja. Þegar búið er að bæta veiðigjaldi við hafa þessir tveir skattstofnar verið nærri 44% af hagnaði að meðaltali á ári hverju frá árinu 2010. Það gefur augaleið að svo umfangsmikil gjaldtaka hefur skaðleg áhrif. Hún mun draga harkalega úr samkeppnishæfni íslensks sjávarútvegs og ýta undir samþjöppun sem ella hefði ekki orðið.

Þó að helst sé rætt um veiðigjald þegar kemur að gjaldtöku í sjávarútvegi er önnur gjaldtaka hér á landi einnig langt umfram það sem þekkist hjá samkeppnisþjóðum okkar. Skattheimtan, ein og sér, dregur þannig úr samkeppnishæfni íslensks sjávarútvegs og kemur í veg fyrir að virði auðlindarinnar sé hámarkað.

Rannsóknir skornar við nögl

Tekjum ríkisins er ætlað að standa undir rekstri ríkisstofnana. Varðandi sjávarútveginn er veiðigjald lagt á skv. 2. gr. laga nr. 74/2012 „… til að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar“.

Því miður hefur stjórnvöldum illa auðnast að ráðstafa fjármunum í samræmi við nefnt lagaákvæði. Miðað við þarfir sjávarútvegsins má segja að starfsemi Hafrannsóknastofnunar sé komin í öngstræti. Hafa ber í huga að nýting sjávarauðlindar og tækifæri til sölu afurða á bestu útflutningsmörkuðum gera miklar kröfur til hafrannsókna og vísinda. Fjárskortur og mannekla hefur, það sem af er þessari öld, leitt til viðvarandi samdráttar í rannsóknum á sviði vistfræði og haffræði og skyldra greina og hefur vöktun á nytjastofnum eðlilega haft forgang að fjármunum.

Á sama tímabili hafa umhverfisaðstæður á Íslandsmiðum breyst með þeim hætti að streymi hlýsjávar kringum landið hefur aukist hlutfallslega og nú teygir hlýsjávarsvæðið sig langt norður og vestur fyrir landið þar sem áður var kaldari sjór. Þessi breyting hefur haft víðtækar afleiðingar fyrir lífríkið, til dæmis á útbreiðslu loðnu, ýsu og fleiri tegunda til norðurs, auk þess sem þekkt sambönd sem áður höfðu verið metin þarfnast nú endurmats við breyttar aðstæður. Á sama tíma hafa stórir nytjastofnar uppsjávartegunda gengið á Íslandsmið – síld, kolmunni og makríll – sem gera ríkari kröfur um verulega auknar rannsóknir af ýmsum ástæðum.

Sömu sjónarmið eiga við um loðnurannsóknir og sérstaklega loðnumælingar, eins og glögglega hefur komið í ljós á undanförnum árum. Til viðbótar má nefna alþjóðlegar kröfur almennt um varúðarleið við stjórn fiskveiða og vistkerfisnálgun við stjórn fiskveiða. Á báðum þessum sviðum vantar talsvert upp á að brýnni rannsókna- og kynningarþörf sé mætt. Jafnframt ber að nefna að rannsóknir á nýtingu fjölmargra minni fiskistofna hafa ekki verið stundaðar með ásættanlegum hætti.

Skortur á fjármagni til rannsókna leiðir til þess að óvissa um ástand fiskistofna er meiri og afrakstur þeirra til lengri tíma litið þar með að líkindum minni. Virði auðlindarinnar verður því ekki hámarkað að óbreyttu.

Mikilvægt er að stofnanir ríkisins á sviði sjávarútvegs geti sinnt hlutverki sínu. Til þess þurfa fjárveitingar til þeirra að vera í samræmi við skyldur þessara aðila. Það kemur í hlut stjórnvalda að ráðstafa fjármunum sem til falla í formi veiðigjalds, samanber áðurgreint lagaákvæði, til þessara stofnana. Ótækt er að kostnaði sé í verulega auknum mæli varpað á atvinnugreinina í formi gjaldtöku. Af handahófi má nefna að samkvæmt frumvarpi til laga um veiðigjald var gjaldinu meðal annars ætlað að mæta kostnaði við eftirlitsmenn um borð í skipum. Þessi vilji löggjafans hefur ekki gengið eftir og sjávarútvegsfyrirtæki greiða sérstaklega fyrir veru eftirlitsmanna um borð.

Þá verður í þessu samhengi ekki hjá því komist að gera flutning Fiskistofu til Akureyrar að umfjöllunarefni. Vafalaust mátti finna fyrir því einhver rök að þjóðhagslega hagkvæmt væri að flytja svo veigamikla stofnun frá öðrum stjórnareiningum sjávarútvegs. Hins vegar má fullyrða að rökin gegn flutningum voru til muna veigameiri og mikilvægari.

Fiskeldið og skattlagningin

Auðlindagjöld í haftengdri starfsemi hafa verið til umræðu í Noregi um nokkurt skeið. Hefur þar bæði verið hugað að gjaldtöku í fiskveiðum og fiskeldi. Á dögunum bárust hins vegar fréttir af því að Høyre, flokkur Ernu Solberg, forsætisráðherra Noregs, hefði ályktað á þann veg að Noregur ætti að leitast við að laða í auknum mæli að fjárfestingar meðfram strandlengjunni og að flokkurinn væri gagnrýninn á álagningu auðlindaskatts. Í ályktun flokksins sagði jafnframt að bæði samfélagið og atvinnulífið væru betur sett ef grunnrentunni væri ráðstafað í formi fjárfestinga fyrirtækja meðfram strandlengjunni.

Tveir aðrir flokkar í ríkisstjórn Ernu Solberg, Venstre og Fremskrittspartiet, hafa einnig tekið sambærilega afstöðu. Norðmenn hafa aukinheldur sett sér það markmið að tvöfalda útflutningsverðmæti frá haftengdri starfsemi fyrir árið 2030 og fimmfalda verðmætin fyrir árið 2050! Hér er metnaðarfullt markmið á ferðinni.

Í ljósi þess að sjávarafurðir hér á landi eiga í harðri samkeppni við norskar sjávarafurðir ber okkur eyjarskeggjum á Íslandi að gefa þessum fréttum frá Noregi sérstakan gaum. Mælt hefur verið fyrir frumvarpi til laga um töku gjalds vegna fiskeldis í sjó. Þá hefur einnig verið mælt fyrir frumvarpi um breytingu á lögum um fiskeldi o.fl. Bæði þessi frumvörp kveða á um aukna gjaldtöku í fiskeldi. Markmið boðaðrar skattheimtu er meðal annars að styrkja uppbyggingu innviða þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað og þar með samfélög og stoðir atvinnulífs á þeim svæðum.

Það má sannanlega taka undir mikilvægi uppbyggingar samfélags og atvinnulífs á landsbyggðinni. Hér er um sama markmið að ræða og frændur okkar í Noregi stefna að. Stjórnvöld hér á landi hafa hins vegar kosið að fara allt aðra leið að þessu markmiði en Norðmenn og því miður er nokkuð fyrirsjáanlegt að leið íslenskra stjórnmála mun ólíklega skila okkur á leiðarenda.

50 ára samkeppnisforskot

Í fyrsta lagi er mikilvægt að tryggja samkeppnishæfni íslenskra sjávarafurða í harðri erlendri samkeppni. Skattlagning á fiskeldi, umfram það sem þekkist hjá samkeppnisaðilum okkar, mun binda hendur fyrirtækja í kapphlaupinu.

Sjókvíaeldi er að hefja vegferð sína hér á landi. Í þeim efnum hafa Norðmenn meira en 50 ára forskot. Framleiðslukostnaður þeirra er líklega um 30% lægri en framleiðslukostnaður íslenskra fiskeldisfyrirtækja. Hér á landi er fram undan mikil fjárfesting í tækjum, búnaði og markaðsstarfi, svo fátt eitt sé nefnt. Hvað sem þessu líður ætla stjórnvöld að leggja á atvinnugreinina verulega skatta umfram það sem þekkist í Noregi. Verði frumvörpin tvö að lögum ber að greiða sérstakt gjald í fiskeldissjóð, sérstakt gjald vegna fiskeldis í sjó og mögulega gjald gegn veitingu leyfis í útboði. Er þá ótalið hið séríslenska aflagjald sem fyrirtækin greiða nú þegar. Gjaldtaka stjórnvalda mun hægja verulega á nauðsynlegum fjárfestingum og draga úr samkeppnishæfni greinarinnar. Á því tapa allir.

Einkaframtak tryggir byggðafestu

Í öðru lagi má segja að sporin hræði. Eins og áður var vikið að kann markmiðið um nýtingu skatttekna til uppbyggingar atvinnulífs að vera göfugt.

Ef litið er til sögunnar má hins vegar með algerri vissu segja að stjórnvöldum hefur ekki tekist sérstaklega vel til við uppbyggingu atvinnulífs. Vestfirðir eru þar gott dæmi. Samdráttur atvinnutekna og fólksfækkun hafði verið viðvarandi um margra ára skeið. Nú horfir hins vegar öðruvísi við – og ráðstöfun hins opinbera á skattfé hafði þar engin áhrif.

Uppbygging fiskeldis á Vestfjörðum, sér í lagi sunnanverðum, hefur leitt til þess að fólki hefur fjölgað, sér í lagi ungu fólki, og atvinnutekjur hafa aukist. Það hafa með öðrum orðum verið fjárfestingar einkaaðila, eldisfyrirtækja í þessu tilviki, sem hafa blómgað byggðir. Dæmi sem þessi ættu að öllu jöfnu að leiða íslensk stjórnvöld að sömu niðurstöðu og norsk stjórnvöld. Aukið svigrúm einkaaðila til fjárfestinga er lykillinn að sjálfbærri byggðastefnu. Á því græða allir.

Auknar álögur á landsbyggð

Í þriðja lagi ætti það að vera landsbyggðinni sérstakt áhyggjuefni að leggja þurfi sérstaka skatta á fyrirtæki sem loks ákveða að skjóta þar niður rótum til þess að unnt sé að byggja þar upp nauðsynlega innviði. Skilaboð stjórnvalda í þess háttar ákvörðun eru þau að landsbyggðin hafi ekki lagt nægilega mikið til samneyslunnar til þess að eiga inneign hjá stjórnvöldum fyrir nauðsynlegum innviðum – innviðum sem við höfuðborgarbúar teljum sjálfsagða! Hlutunum er í raun snúið á hvolf.

Það er grundvallarskylda stjórnvalda að tryggja að innviðir mæti þörfum atvinnulífs, þ.e. að jarðvegurinn sé til staðar þannig að fyrirtæki geti skotið niður rótum og skapað verðmæti fyrir samfélagið. Auk þess eru það ekki bara Vestfirðingar og Austfirðingar sem græða á því að fiskeldi blómgist á þeim svæðum – samfélagið allt nýtur þess ábata í auknum útflutningsverðmætum og skatttekjum fyrirtækjanna og starfsmanna þeirra.

Þegar fiskeldi vex fiskur um hrygg

Í sáttmála sitjandi ríkisstjórnar er að því vikið að fiskeldi sé vaxandi atvinnugrein sem feli í sér tækifæri til atvinnuuppbyggingar, en hana þurfi að byggja upp með ýtrustu varúð. Þá segir jafnframt að eftir því sem fiskeldinu vaxi fiskur um hrygg þurfi að ræða framtíðarfyrirkomulag gjaldtöku vegna leyfisveitinga. Orðatiltækið „að vaxa fiskur um hrygg“ þýðir að eitthvað dafni vel og eflist. Samkvæmt þessu átti því að ræða, en ekki ákveða, framtíðarfyrirkomulag gjaldtöku þegar fiskeldið hefði dafnað vel.

Sjókvíaeldi hér á landi er á byrjunarreit í starfsemi sinni. Aðeins eitt fyrirtæki hafði tekjur árið 2017 af sölu á laxi úr sjóeldi, enn er réttaróvissa um rekstrarleyfi og uppsafnað rekstrartap á liðnum fimm árum er 4,8 milljarðar króna. Það telst varla ósanngjarnt að biðla til stjórnvalda að leyfa atvinnugreininni að taka nokkra andardrætti við upphaf æviskeiðs áður en auknar álögur er lagðar á hana. Slíkt væri enda í samræmi við fyrrgreint orðalag stjórnarsáttmálans.

Niðurlag

Nýting auðlinda er samspil þeirra sem geta og sjá tækifæri í nýtingunni og yfirvalda hverju sinni. Eitt helsta markmiðið hlýtur að vera að fá sem mest út úr auðlindinni. Til að svo megi vera verða markmiðin að vera skýr og leikreglurnar einnig. Þá ber að taka tillit til ýmissa þátta, því þegar öllu er á botninn hvolft ræður samkeppnishæfnin því hvort við höfum eitthvað að gera á alþjóðlegan markað með vöru okkar, hvort sem í hlut á villtur fiskur eða ræktaður.

Hagsmunir til skemmri tíma kunna að vera þeir að kreista úr atvinnuvegunum hverja krónu frá fyrsta degi, en langtímahagsmunir felast í því að hafa atvinnuvegina sterka og stilla þar með skattheimtu í hóf. Aðeins þannig munum við tryggja allra hag af nýtingunni. Það er full ástæða til að hvetja yfirvöld til þess að huga að þessu samhengi, því að vel fjármagnað atvinnulíf er grunnstoð lífskjara í landinu.

Höfundur er framkvæmdastjóri Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi.

Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.