Að gæta fullveldisins

Sigríður Ásthildur Andersen steig til hliðar sem dómsmálaráðherra 13. mars 2019 í kjölfar dóms Mannréttindadómstóls Evrópu er tengdist skipun dómara í Landsrétt. (Mynd: VB/HAG)

Tvö mál sem snerta samskipti Íslands við önnur Evrópuríki hafa sett verulegan svip á stjórnmálaumræður undanfarið.

Hér er í fyrra lagi vísað til ágreiningsins um innleiðingu þriðja orkupakka ESB. Þróun þess máls hefur verið á þann veg að ágreiningur um það á stjórnmálavettvangi er minni en áður. Engu að síður telur hópur manna meira í húfi í málinu en ráða megi af efni þess. Að baki búi leynileg áform af hálfu Brusselmanna um að sölsa undir sig orkuauðlindir þjóðarinnar. Þessar kenningar eru í anda vaxandi skoðanaágreinings innan lýðræðisríkja um hvernig þau eigi að haga hagsmunagæslu sinni á tímum hnattvæðingar.

Vekur undrun að þessar kenningar um að fullveldi íslenska lýðveldisins sé í hættu má rekja til þess að innan ESB hefur verið komið á fót fagstofnun, yfirstofnun eftirlitsaðila með því að samkeppni ríki á orkumarkaði.

Höfuðstöðvar stofnunarinnar eru í Slóveníu þar sem saman koma sérfræðingar í rekstri grunnvirkja til flutnings á gasi og raforku. Skjóta má ágreiningi til stofnunarinnar takist ríkjum ekki að komast að samkomulagi vegna flutnings á orku yfir landamæri. Stofnunin, ACER, hefur ekkert beint að segja um málefni EFTA-ríkja innan EES. Þar kemur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) við sögu, en gagnkvæm samvinna er milli ESA og ACER. Hættan af ACER fyrir Ísland, ótengda eyju í Norður-Atlantshafi, er með öðrum orðum engin.

Í seinna lagi er um að ræða dóm í undirdeild Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) í Strassborg. Þeir sem gagnrýna þennan dóm segja að í honum sé vegið að fullveldi lýðveldisins með því að ógilda ákvörðun forseta Íslands, alþingis, ríkisstjórnar og hæstaréttar.

Hvaða skoðun sem menn kunna að hafa á niðurstöðu MDE fer ekki á milli mála að í dóminum er vegið nærri fullveldi Íslands. Að dóminum standa löglærðir menn sem vita nákvæmlega hvað felst í fullveldisrétti þjóða. Þeir fara engu að síður inn á svið sem áður var litið á sem eðlilegan hluta af öruggu sviði æðstu stjórnvalda ríkisins.

Stjórnmálamenn og áhugamenn um stjórnmál eða fullveldi þjóðarinnar kveða þó mun fastar að orði um fullveldishættuna frá sérfræðingum í orkumálum í Slóveníu en dómurunum í Strassborg. Þeir í Slóveníu hafa þó ekkert að segja um Ísland, hinir í Strassborg geta skipt sér af öllu sem fyrir þá er lagt.

Af þessu má draga einfalda ályktun um að fullveldistalið sé oft ekki annað en reykbomba eða flugeldur til að setja venjuleg pólitísk ágreiningsefni í búning sem að mati álitsgjafa höfða best til markhópa þeirra. Með reykbombu er gert minna úr íhlutun MDE en réttmætt er. Með flugeldi er þriðja orkupakkanum skotið mun hærra á loft en réttmætt er.

II.

Þáttaskil urðu í umræðum um innleiðingu þriðja orkupakkans svonefnda 22. mars 2019 þegar skýrt var frá því að þann sama dag hefði ríkisstjórnin samþykkt að leggja fyrir alþingi að aflétta skyldi stjórnskipulegum fyrirvara við ákvörðun sameiginlegu EESnefndarinnar um upptöku orkupakkans í EES-samninginn.

Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar, nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setja fyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrða heima fyrir.

Utanríkismálanefnd alþingis lauk umfjöllun sinni um það hvort viðurkenna ætti orkupakkann sem EES-mál með áliti, dags. 20. september 2016. Áliti utanríkismálanefndarinnar fylgdu álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar alþingis, dags. 27. nóvember 2014, og atvinnuveganefndar alþingis, dags. 23. október 2014.

Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku þriðja orkupakkans var enn fremur kynnt utanríkismálanefnd áður en sameiginlega EES-nefndin tók ákvörðun sína hinn 5. maí 2017.

Íslensk stjórnvöld eru bundin að þjóðarétti til að framkvæma þá ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sem þau samþykktu á sínum tíma. Frá því að hún var tekin hafa öll stjórnskipuleg skilyrði af Íslands hálfu verið viðurkennd.

Að sjálfsögðu er lykilatriði að íslenska ríkið standi við þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar.

Næsta hlálegt er að Miðflokkurinn undir forystu Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar, sem lofaði á sínum tíma David Cameron, forsætisráðherra Bretlands, samvinnu um rannsóknir á raforku-sæstreng frá Íslandi, og Gunnars Braga Sveinssonar, sem lagði sem utanríkisráðherra grunn að því að þriðji orkupakkinn varð hluti EES-samningsins, skuli nú tala gegn samþykkt orkupakkans á þingi.

III.

Þeir sem fylgst hafa með umræðunum um þetta EES-mál sjá að stjórnvöld hafa af nákvæmni brugðist við öllum gagnrýnisröddum og leitast við að koma til móts við þær. Því var meðal annars haldið fram að lagasetning um gildi ákvæða þriðja orkupakkans bryti í bága við stjórnarskrána. Svonefnt tveggja stoða kerfi EES- samningsins væri ekki virt.

Til að fá úr þessu skorið leitaði utanríkisráðherra til fjögurra sérfræðinga: Stefáns Más Stefánssonar, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst lögfræðings, Skúla Magnússonar, héraðsdómara og dósents við lagadeild Háskóla Íslands, og Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómara við Landsrétt.

Allir telja þeir að málið í þeim búningi sem það er lagt fyrir alþingi falli innan ramma stjórnarskrárinnar.

Fyrir Stefán Má og Friðrik Árna réð úrslitum sameiginleg niðurstaða íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar ESB um að þriðji orkupakkinn leggi ekki skyldur á Ísland til að koma á fót grunnvirkjum yfir landamæri heldur sé ákvörðun um það alfarið á forræði Íslands.

Með þessu orðalagi er vísað til þess að ríkisstjórn og alþingi verða að taka sérstaka ákvörðun og staðfesta hana með lögum komi til þess að leggja sæstreng til flutnings á raforku til ESB-landa. Kæmi til þess tækju gildi ákvæði um hlutverk ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA, til að skera úr um ágreining kæmi til hans vegna verðlagningar á orku yfir landamæri.

Þarna er um tvö sjálfstæð tilvik að ræða: Annars vegar ákvörðun um að reisa grunnvirki sem er á hendi íslenskra stjórnvalda og hins vegar eftirlit með því að í milliríkjaviðskiptum með orku gildi samkeppnisreglur, sem er á hendi ESA en ekki Orkustofnunar. Að rugla þessu tvennu saman eins og Tómas Ingi Olrich, fyrrverandi ráðherra, gerði í grein í Morgunblaðinu 28. mars veikir enn trú á réttmæti gagnrýninnar á þriðja orkupakkann.

IV.

Á nýlegum ársfundi Landsvirkjunar lýsti Hörður Arnarson forstjóri hvernig tekist hefði að semja um hækkun á orkuverði við stórkaupendur, stóriðju og gagnaver. Þetta er gert í krafti EES-reglna um samkeppni og íslenskra raforkulaga á grundvelli þeirra. „Eldra“ verðið sem samið var um fyrir setningu raforkulaganna var í kringum 15-25 dollarar á megavattstund, en „nýja“ verðið er um 30-45 dollarar. Á þessu ári, þegar nýir samningar við Norðurál og Elkem taka gildi, verða 60% af raforkumagni til stórnotenda komin á þetta „nýja“ verð.

Vegna þess að Ísland er ótengd eyja utan ESB-raforkukerfisins eiga aðeins þau ákvæði þriðja orkupakkans við hér sem snúa að því að styrkja sjálfstæði Orkustofnunar sem eftirlitsaðila með því að hér sé samkeppni án afskipta stjórnmálamanna. Þetta kerfi hefur einmitt gert Landsvirkjun kleift að hækka verð til stórnotenda hér, þeirra sem kaupa 80% raforkunnar.

Vilja andstæðingar þriðja orkupakkans að horfið sé frá þessu regluverki og stigið skref til baka þegar þrýstihópar og byggðasjónarmið réðu deilum á alþingi um orkuverð til stóriðju? Núverandi kerfi hefur gert kleift að reisa gagnaver á Blönduósi og reka orkufrekan iðnað á Húsavík og í Reyðarfirði. Landsvirkjun og þjóðin öll hagnast á þessu. Hvert er vandamálið?

Þegar í ljós kom að fullyrðingar um stjórnarskrárbrot ættu ekki við rök að styðjast breyttu andstæðingarnir um tón og tóku að höfða meira en áður til óvildar í garð ESB.

Til dæmis um það má nefna ræðu sem Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, formaður Miðflokksins, flutti á flokksstjórnarfundi í Garðaholti í Garðabæ laugardaginn 30. mars.

Kaus Sigmundur Davíð að beina athygli að þætti málsins sem snertir ekkert íslenska hagsmuni, það er hvernig ESB hagar orkumálum sínum og hvert er hlutverk ACER, Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði ESB. Fann flokksformaðurinn þessari stefnu ESB allt til foráttu og líkti hann hlutverki ACER á þann veg að hún minnti á „gamla lénskerfi Evrópu“. Dró hann upp þá mynd að Ísland yrði hluti af þessu kerfi. Íslensk stjórnvöld hafa haft þennan orkupakka í fanginu frá árinu 2010. Markverðustu skrefin voru stigin á árunum 2014 til 2016 þegar Gunnar Bragi Sveinsson, annar varaformanna Miðflokksins, var utanríkisráðherra. Þá var lagður grunnur að því að gera málið að EES-máli, sem síðan gerðist 2017. Er það verkefni núverandi stjórnvalda að vinna úr þessum ákvörðunum sem teknar voru þegar Sigmundur Davíð Gunnlaugsson var forsætisráðherra.

David Cameron, þáverandi forsætisráðherra Breta, var hér í heimsókn 28. október 2015 og í tilkynningu eftir fund hans með Sigmundi Davíð sagði:

„Ráðherrarnir ræddu einnig samstarf í orkumálum og var ákveðið að setja á laggirnar vinnuhóp til að kanna mögulega tengingu landanna í gegnum sæstreng. Sigmundur Davíð sagðist hafa fyrirvara um lagningu sæstrengs. Forsenda fyrir mögulegri lagningu sæstrengs í framtíðinni væri að raforkuverð til heimila og fyrirtækja hækki ekki. Eðlilegt er þó að eiga viðræður við Breta um þau efnahagslegu og félagslegu áhrif sem lagning sæstrengs á milli landanna gæti haft í för með sér. Miðað er við að umræddur vinnuhópur skili niðurstöðu innan sex mánaða.“

Þetta var á þeim tíma þegar aðild að þriðja orkupakkanum var til meðferðar hjá ríkisstjórn Sigmundar Davíðs. Þá lutu fyrirvarar hans vegna sæstrengs ekki að ógninni frá ACER heldur verðlagi á orku hér á landi, sem ráðherrann taldi eðlilega á valdi Íslendinga að ákveða. Nú er eins og hann haldi að einhver verðlagsnefnd undir merkjum ACER ákveði raforkuverð til almennra neytenda í ESB-löndunum.

Þáverandi forsætisráðherrar Íslands og Bretlands, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson og David Cameron, ræðast við í Alþingishúsinu á fundi sínum 28. október 2015, meðal annars um samvinnu um rannsóknir á raforku-sæstreng frá Íslandi.

Stefna núverandi ríkisstjórnar gagnvart sæstreng er mun markvissari en stefna Sigmundar Davíðs. Hún ætlar að leggja fyrir alþingi frumvarp um að sæstrengur fyrir raforku komi ekki til álita nema alþingi samþykki það með sérstökum lögum. Skuldbinding á borð við þá sem Sigmundur Davíð gaf David Cameron verður þá ekki lengur einkamál forsætisráðherra.

Eftir að Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra hafði lagt fram tillögu til þingsályktunar um innleiðingu þriðja orkupakkans 1. apríl 2019 flutti Sigmundur Davíð þann boðskap á þingi að ef til vill héldu fyrirvarar íslenskra stjórnvalda ekki gagnvart ESB. Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra benti á að öruggustu fyrirvarana hefði mátt gera í málinu þegar Sigmundur Davíð var forsætisráðherra. Ókyrrðist formaður Miðflokksins þá mjög í sæti sínu og gerði hróp að forsætisráðherra í þingsalnum.

V.

Fimmtudaginn 14. mars voru gerðar þær breytingar á ríkisstjórninni að Sigríður Á. Andersen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, baðst lausnar sem dómsmálaráðherra og við tók ferða-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra, Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir, varaformaður Sjálfstæðisflokksins. Að þannig var staðið að breytingum á ríkisstjórninni gaf til kynna að um breytingu til bráðabirgða væri að ræða.

Aðdragandi þessara breytinga á ríkisstjórninni var stuttur. Þriðjudaginn 12. mars felldi undirdeild Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) dóm sem snerist um hvernig staðið var að skipun dómara í landsrétt snemma sumars árið 2017. Niðurstaða MDE er að með skipan tiltekins dómara Landsréttar hafi verið brotinn réttur einstaklings til að úr ákæru á hendur honum sé leyst af dómi sem komið er á fót með lögum, samanber 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Í MDE-dóminum er ekki fjallað með ítarlegum hætti um afleiðingar niðurstöðu hans. Sú beina skylda hvílir á ríkinu að greiða kæranda í málinu málskostnað, en engar bætur voru hins vegar dæmdar.

Í umræðum um málið á alþingi 18. mars 2019 sagði Katrín Jakobsdóttir forsætisráðherra:

„Strangt til tekið kallar dómurinn ekki á aðgerðir fyrr en fyrir liggur hvort hann verður endanlegur, þ.e. hvort málið muni koma til kasta efri deildar réttarins. Eigi að síður blasir við að þegar í stað þurfi að grípa til vissra varúðarráðstafana og traustskapandi aðgerða og enginn vafi leikur á því að dóminn eigum við að taka alvarlega og er þá átt við allar þrjár greinar ríkisvaldsins.

Ef við horfum til þeirrar greinar sem við sem sitjum í þessum sal tilheyrum, þá er það svo að fyrrverandi hæstv. dómsmálaráðherra axlaði pólitíska ábyrgð á þessu máli þegar hún vék úr embætti í síðustu viku. Því verður ekki neitað og það gerði hún. […]

Það er eðlilegt að dómurinn hafi valdið miklu róti hér á landi. Hann snertir ýmis grundvallaratriði stjórnskipanarinnar, stjórnkerfis og stjórnmálamenningar, setur í nýtt ljós málefni sem hafa verið pólitískt umdeild hér á landi, þ.e. skipanir dómara. Við eigum að nýta dóminn til að draga af honum lærdóm til lengri tíma. Við höfum kallað okkar færustu sérfræðinga til ráðgjafar líkt og gert var í aðdraganda dómsins og það liggur fyrir, eins og ég sagði í upphafi míns máls, að það eru uppi mjög margar ólíkar skoðanir á því hversu víðtækar ályktanir eigi að draga af dómum.“

Þetta er staða málsins við ritun þessa texta. Þetta eru að mínu mati átök milli framkvæmdavalds og dómsvalds. Í tæplega tvo áratugi hafa dómarar með einstaklinga innan hæstaréttar í broddi fylkingar leitast við að ná algjöru forræði yfir því hverjir séu skipaðir í dómaraembætti.

Um þetta sannfærðist ég árið 2003 þegar stofnað var til átaka við mig eftir að ég skipaði Ólaf Börk Þorvaldsson hæstaréttardómara. Gagnrýnin fór út fyrir öll skynsamleg mörk. Ólafur Börkur var og er einstaklega vel hæfur til að gegna embættinu. Klíka dómara vildi hins vegar einhvern annan. Umboðsmaður alþingis tók afstöðu með dómsvaldinu og smíðaði nýja reglu gegn framkvæmdavaldinu.

Í landsréttarmálinu studdist undirdeild MDE við dóm hæstaréttar frá desember 2017 þar sem talið var að Sigríður Á. Andersen hefði ekki gætt rannsóknarskyldu í 10. gr. stjórnsýslulaga áður en hún breytti tillögu umsagnarnefndar um umsækjendur um landsréttarembættin til að auka jafnrétti í 15 manna dómarahópi og koma til móts við sjónarmið þingmanna. Ég er ósammála þessari niðurstöðu hæstaréttar og einnig meirihluta MDE.

Í dóminum leggur MDE blessun yfir að notað sé excel-skjal til að gera upp á milli umsækjanda og að ráðherra sem ber ábyrgðina að lokum sé bundinn af niðurstöðu sem fundin er með slíku skjali en ekki eigin athugun og dómgreind. Þetta er því liður í að taka veitingarvaldið úr höndum kjörinna fulltrúa sem sækja má til ábyrgðar og færa það til sviplausra nefnda sem neita meira að segja að verða við óskum ráðherra um hann fái aðgang að fundargerðum hæfisnefnda eins og fyrir hefur komið hér á landi. Veitingarvaldshafa á ekki að stilla upp við vegg á þennan hátt.

Þetta er óheillaþróun. Margt bendir til að hér hafi meirihluti MDE-dómaranna ekki einungis haft augastað á Íslandi heldur notað þetta mál til að segja stjórnvöldum í t.d. Póllandi og Ungverjalandi að halda sig frá afskiptum af dómurum og dómstólum.

Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.