Svart og sykurlaust

Í nýrri aðgerðaráætlun gegn sykurneyslu Íslendinga, sem unnin var af Landlæknisembættinu fyrir Heilbrigðisráðuneytið, er mælt með að skattur verði lagður á sykraða og sykurlausa gosdrykki og sælgæti í þeim tilgangi að hækka verð þeirra um að minnsta kosti 20%. Auk sykurskatts leggur áætlunin meðal annars til að sjoppur hætti að bjóða upp á tilboð á óhollum vörum og að verslanir haldi ekki lengur úti svokölluðum nammibörum.

Þrátt fyrir að aðgerðaráætlunin innihaldi margar tillögur um hvernig ríkið ætli að stýra neyslu landsmanna hefur tillagan um 20% sykurskatt fengið mesta athygli, og ekki að ástæðulausu. Ef hugtakið „íslenskur sykurskattur” hljómar kunnuglega í eyrum er ástæðan líklegast sú að ekki eru nema fjögur ár síðan síðasti sykurskattur var afnuminn af ríkisstjórn Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins. En eins og trufflusvín hefur Landlæknisembættið grafið sykurskattinn upp á ný og hyggst beita honum í þágu lýðheilsu Íslendinga.

Málsvarar sykurskattsins benda á að þær verðhækkanir sem skatturinn mun líklegast orsaka hafi þau áhrif að eftirspurn á sykruðum vörum minnki og neysla á slíkum vörum muni dragast saman. Rannsóknir á tilfellum þar sem neyslusköttum hefur verið beitt til að stýra neyslu almennings frá óhollum matvælum sýna fram á að verðhækkanir séu líklegar til að hafa áhrif á eftirspurn, þótt breytingin sé í flestum tilfellum smávægileg.

Í Danmörku hækkaði verð á smjöri um 13,1% þegar skattur var lagður á fiturík matvæli árið 2011, en í kjölfarið dróst sala á smjöri saman um 5,5%. Sykurskattur í Finnlandi olli 14,8% verðhækkun á sætindum og 7,3% verðhækkun á gosdrykkjum, en einungis 2,2% minnkun á neyslu sætinda og aukningu í neyslu gosdrykkja. 10% skattur á sykraða drykki í Mexíkó, sem er fátækasta landið sem hefur innleitt slíka skatta, hafði þau áhrif að sala á sykruðum drykkjum dróst saman um 6,6%.

Slíkar breytingar á neyslu koma síður en svo á óvart. Ein grunnkenninga hagfræðinnar segir okkur að þegar verð hækkar minnkar eftirspurn, sem er ágætis grundvallarhugmynd, en líkt og með margar alhæfingar um mannlega hegðun felst í henni ákveðin einföldun. Erfitt getur verið að spá fyrir um hversu mikil breytingin verður og ófyrirséðar afleiðingar verðhækkana koma oft seint í ljós.

Neyslumynstur einstaklinga er flókin vél með fjölmörg (mis)vel smurð tannhjól, og þótt verðhækkanir hafi vissulega áhrif á eftirspurn eftir ákveðnum vörum er verð ekki það eina sem stýrir neysluvenjum einstaklinga.

Einn þeirra þátta sem hafa hvað mest áhrif á hvernig neytandi bregst við verðhækkun á ákveðinni vöru er hversu mikilvæg varan er fyrir neytandann, eða hversu „teygjanleg” eftirspurnin er. Eftirspurn eftir eldspýtum er til dæmis fremur teygjanleg, þar sem ólíklegt er að eldspýtur spili mikilvægan þátt í neyslumynstri einstaklinga. Matur og drykkur á sér hins vegar stóran sess í fjárhag heimila og þess vegna eru neytendur ólíklegir til að gera miklar breytingar á neyslumynstri sínu nema verðbreyting sé umfangsmikil.

Hands off my Irn-Bru

Við þurfum ekki að leita langt til að finna dæmi um afleiðingar sykurskatts, því sem fyrr segir var sykurskattur settur á hér á landi árið 2013 og afnuminn aðeins tveimur árum síðar. Í skýrslu Rannsóknarseturs verslunarinnar um áhrif íslenska sykurskattsins á verð og neyslu kemur fram að skatturinn hafi haft afar lítil áhrif á bæði verð og neyslu sykraðra matvæla. Var það helsta ástæða þess að skatturinn stóð í eins skamman tíma og raun ber vitni.

Svar Landlæknisembættisins við þessum niðurstöðum var að skatturinn hefði ekki verið nægilega lengi við lýði og ekki verið nægilega hár. Í frétt Ríkisútvarpsins sem birtist hinn 24. júlí þessa árs kom fram að skatturinn hefði ekki gengið nægilega langt og að neytendur hefðu ekki fundið nægilega fyrir honum, sem væri ástæða þess að fyrirhuguð verðhækkun yrði að minnsta kosti 20%, en hækkunin var aðeins verið í kringum 5% árið 2013.

Erfitt er að deila um að 20% verðhækkun muni hafa áhrif á neysluhegðun einstaklinga, sér í lagi neysluhegðun lágtekjufólks. Sterkar vísbendingar eru fyrir því að sykurskattar, og svokallaðir syndaskattar almennt, hafi hlutfallslega meiri áhrif á lágtekjufólk en aðra. Lágtekjufólk er líklegra til að eyða hærra hlutfalli tekna sinna á vörur sem falla undir slíka skatta og er ólíklegra til að gera miklar breytingar á neyslu sinni.

Samkvæmt rannsókn bresku hagstofunnar Office for National Statistics á áhrifum skatta á tekjur heimila árið 2018 eru miklar líkur á því að óbeinir skattar, eins og sykurskattur, geti leitt til aukins ójafnaðar, þar sem skatturinn hafi margfalt minni áhrif á hátekjufólk en lágtekjufólk. Samkvæmt rannsókn bresku hugveitunnar Institute of Economic Affairs á sykursköttum er lágtekjufólk einnig líklegt til að skipta yfir í ódýrari sykraðar vörur eða versla í auknum mæli í afsláttarverslunum, sem gæti haft neikvæð áhrif á mataræði þess.

Sykurskattar hafa þó ekki aðeins áhrif á þá sem neyta skattlagðra vara, heldur eru dæmi um að skatturinn hafi óbein áhrif sem gætir víða í samfélaginu.

Árið 2016 tilkynnti George Osborne, þá fjármálaráðherra Bretlands, að allir drykkir sem innihéldu meira en fimm grömm af sykri yrðu skattlagðir frá og með apríl 2018. Yfirlýst markmið skattsins var að kljást við vaxandi tíðni offitu í Bretlandi með því að hvetja framleiðendur til að minnka sykurmagn í drykkjum sínum. Ávaxtasafar, mjólkur- og kaffidrykkir voru undanþegnir skattinum.

Áætlaður hagnaður af skattinum var um hálfur milljarður punda, eða tæplega 80 milljarðar íslenskra króna, á ári. Fljótlega kom í ljós að sú áætlun væri of metnaðarfull, en í fjárhagsáætlun Breta árið 2017 hafði áætlaður hagnaður ríkissjóðs fallið um tæplega helming. Það að auki áætlaði greiningarstofnunin Office for Budget Responsibility að skatturinn myndi auka verðbólgu um rúmlega fjórðung úr prósenti, sem myndi auka vaxtagreiðslur á vísitölutengdum ríkisverðbréfum um einn milljarð punda.

Til að forðast skattinn ákváðu margir gosdrykkjaframleiðendur að breyta innihaldi drykkja sinna og minnka sykurmagn þeirra, oft með því að skipta út sykri og gervisætuefnum eins og sakkarín eða aspartam. Stuðningsmenn skattsins hafa hampað þessari þróun sem sigri en aðrir benda á að þótt sætuefni eins og aspartam minnki hitaeiningar í gosdrykkjum geti þau einnig haft neikvæð áhrif á heilsu.

Auk þess segja andstæðingar skattsins að gosdrykkir séu einfaldlega verri á bragðið eftir skattinn. Aðdáendur skoska gosdrykkjarins Irn-Bru mótmæltu heiftarlega þegar framleiðandi drykkjarins tilkynnti að skipta ætti út sykri fyrir aspartam í drykknum í kjölfar skattsins. Tóku neytendur þá til ráðs að stofna undirskriftalista og koma upp varabirgðum af sykruðum Irn-Bru, en The Guardian greinir frá hreyfingunni sem tók upp slagorðið „Hands off my Irn-Bru“.

Engar vísbendingar um bætta heilsu

Þegar áhrif sykurskatts á neyslu almennings eru rædd er eitt sem ekki má gleyma; grundvallarmarkmið sykurskatts er ekki einungis að minnka neyslu á sykruðum vörum heldur einnig að bæta heilsu almennings og minnka offitu.

Þrátt fyrir að sykurskattur hafi gjarnan leitt til smávægilegrar minnkunar á neyslu sykurs þar sem hann hefur verið innleiddur er erfitt að sýna fram á að skatturinn hafi nokkurs staðar haft áhrif á heilsu eða tíðni offitu. Þar sem sykurskattur hefur verið innleiddur í Bandaríkjunum, þar á meðal í Berkley, San Francisco og Philadelphiu, hafði hann engin mælanleg áhrif á offitu. Jafnvel í umdæmum þar sem verð á sykruðum matvörum hækkaði og neysla dróst töluvert saman hafði skatturinn engin áhrif á heilsu.

Enn fremur eru engar vísbendingar um að sykurskatturinn í Bretlandi hafi haft áhrif á heilsu eða offitu, en skýrsla Institute of Economic Affairs bendir á að tíðni offitu hafi haldist nær óbreytt frá árinu 2006.

Vanhugsaður skattur

Þegar litið er á tilfelli þar sem sykurskattur hefur verið innleiddur verður að teljast ólíklegt að sykurskatturinn sem stungið er upp á í aðgerðaráætlun Landlæknisembættisins muni hafa mikil áhrif á heilsu Íslendinga.

Það sem er frábrugðið við tillöguna nú er að skatturinn mun ná yfir sykurlausa gosdrykki jafnt sem sykraða gosdrykki, verði hann að veruleika. Þar sem eitt yfirlýstra markmiða sykurskatta í öðrum löndum, meðal annars í Bretlandi, var að hvetja framleiðendur til að bjóða upp á breiðara úrval sykurlausra gosdrykkja virðist þessi ákvörðun taktlaus. Sérstaklega í ljósi þess að sykruð jógúrt, sem inniheldur oft mikið magn af sykri, fellur til dæmis ekki undir skattinn.

Í grein Ólafs Stephensen, framkvæmdastjóra Félags atvinnurekenda, sem birt var í Viðskiptamogganum 26. júní, kemur fram að forsendur tillögunnar séu byggðar á gömlum og röngum gögnum, þar sem ekki séu til nýrri tölur um sykurneyslu Íslendinga en frá 2012, sem bendir til þess að skatturinn sé vanhugsaður og lagður til á lélegum forsendum.

Líklegt er að sykurskatturinn muni þvinga kostnaði upp á neytendur og valda óþörfum flækjum á neysluskatti. Þótt mögulegt sé að svo hár skattur muni breyta neysluvenjum sumra bendir fátt til þess að skatturinn muni hafa raunveruleg áhrif á heilsu Íslendinga eða minnka offitu.

Það eina sem skatturinn er fullvís um að minnka er persónuleg ábyrgð einstaklinga á eigin heilsu og mataræði.

Höfundur er blaðamaður og stjórnmálafræðinemi.

Greinin birtist í sumarhefti Þjóðmála, 2. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.