Auðlindanýting og athafnir ríkisins

Auðlindir Íslands eru hluti af auðlegð okkar. Virði auðlindaliggur fyrst og síðast í hagnýtingu, enda verða þá til bæði tekjur og störf.Stjórnvöld gegna veigamiklu hlutverki við að tryggja að virði auðlinda séhámarkað til langs tíma en ekki aðeins til skamms tíma. En hvernig eigastjórnvöld að hámarka virði auðlinda? Hér er um að ræða grundvallarspurningu, semþörf er á að svara. Í dægurþrasinu gleymast nefnilega því miður oft og tíðumgrundvallaratriði, markmið – og jafnvel skynsemi. Sá misskilningur virðistlífseigur að efnahagslegur ávinningur þjóðarinnar af auðlindum verði helsthámarkaður með skattlagningu og gjaldtöku ýmiss konar.

Vel kann að vera að með slíkum aðgerðum aukist tekjurríkissjóðs til skamms tíma. Til lengri tíma verður virði auðlinda þó ekki hámarkaðmeð þeim hætti.

Sjálfbærvirðisaukning

Sjálfbær virðisaukning verður fyrst og síðast til vegnarekstrarskilyrða sem stjórnvöld búa þeim sem nýta auðlindir til sjávar ogsveita. Köllum þetta jarðveg. Tryggi stjórnvöld frjóan og góðan jarðveg munueinstaklingar og fyrirtæki sá þar sprotum, rækta, hlúa að og uppskera ríkulega.

Og þá má spyrja, hvers konar jarðvegur telst góður svo hannleiði til þess að virði auðlinda sé hámarkað? Slíkur jarðvegur þarf aðgrundvallast á trausti og fyrirsjáanlegu lagaumhverfi, skattar og gjöld þurfaað vera hófleg, innviðir þurfa að uppfylla þarfir fólks og fyrirtækja,fjárfesta þarf í rannsóknum – og eftirlit og viðurlög þurfa að vera virk.

Takist að útbúa slíkan jarðveg munu þeir sem nýta auðlindirlandsins uppskera og skapa virði fyrir þjóðfélagið í heild. Þá er að spyrjahvernig til hefur tekist í sjávarútvegi hér á landi. Hefur stjórnvöldum tekistað skapa jarðveg sem hámarkar virði sjávarauðlindarinnar?

Umbylting laga boðuðreglulega

Íslendingum hefur blessunarlega tekist að þróa sjálfbæransjávarútveg. Fiskveiðistjórnunarkerfi var ekki sett á laggirnar án sársauka ogþað var sannanlega ekki fullkomið frá fyrsta degi. Okkur hefur hins vegar auðnastað læra af mistökum – oftast – og sífellt unnið að því að bæta kerfið þannig aðviðhalda megi og efla fiskistofna hér við land.

Að þessu leyti stöndum við öðrum þjóðum framar og til okkarer litið á alþjóðavettvangi þegar málefni hafsins eiga í hlut. Þrátt fyrir óumdeildanárangur við stjórn fiskveiða og nýtingu auðlinda sjávar býr íslenskursjávarútvegur, ein atvinnugreina, við þá ógn að einstakir þingmenn eða jafnvelstjórnmálaflokkar telja þörf á að umbylta laga- og starfsumhverfi sjávarútvegsins.

Vafalaust má bæta stöku þætti í fiskveiðilöggjöfinni engrundvallarbreytingar, eða kerfisbreytingar eins og einhverjir kjósa að kallahugmyndir sínar, fela í sér fádæma áhættu. Raunar leiðir hin lífseiga ogviðvarandi ógn um að grundvallarbreytingar kunni að eiga sér stað til þess aðvirði auðlindarinnar rýrnar. Ekki aðeins fælir hún aðila frá því að leggjafjármuni til sjávarútvegsfyrirtækja, heldur fælir hún einnig þá sem þegarstarfa í sjávarútvegi frá greininni.

Þessu til staðfestingar má nefna að fjármagnseigendur, fjárfestarog lánveitendur, leggja sérstakt áhættuálag á sjávarútveg vegna einmitt þessaþáttar. Það er því miður staðreynd, og það sorgleg, að áhætta vegna stjórnmálaer reiknuð inn í vaxtaálag vegna lána til fyrirtækja í sjávarútvegi.

Met í skattheimtu íhöndum Íslendinga

Virði sjávarauðlindar verður ekki hámarkað með óhóflegriskattlagningu. Taka ber fram að það stendur ekki á sjávarútveginum að leggjatil samneyslunnar það sem honum ber en til lengri tíma munu gjöld langt umfram þaðsem önnur fyrirtæki í sjávarútvegi annars staðar í heiminum er gert að greiðahafa slæmar afleiðingar. Ekki bara fyrir sjávarútveginn, heldur fyrir þjóðina íheild.

Höfum hugfast að rúmlega 98% af öllum afla fara áalþjóðlegan markað. Þar er víglína íslensks sjávarútvegs, sem mörgum virðist hulin.Án fótfestu á alþjóðlegum markaði er tómt mál að tala um íslenskan sjávarútveg semeina af undirstöðuatvinnugreinunum á Íslandi.

Sjávarútvegsfyrirtækjum er gert að greiða veiðigjald. Ýmsumþykir það lágt. Nú er það svo að tekjuskattur fyrirtækja er 20% – einnig sjávarútvegsfyrirtækja.Þegar búið er að bæta veiðigjaldi við hafa þessir tveir skattstofnar veriðnærri 44% af hagnaði að meðaltali á ári hverju frá árinu 2010. Það gefuraugaleið að svo umfangsmikil gjaldtaka hefur skaðleg áhrif. Hún mun dragaharkalega úr samkeppnishæfni íslensks sjávarútvegs og ýta undir samþjöppun semella hefði ekki orðið.

Þó að helst sé rætt um veiðigjald þegar kemur að gjaldtöku ísjávarútvegi er önnur gjaldtaka hér á landi einnig langt umfram það sem þekkisthjá samkeppnisþjóðum okkar. Skattheimtan, ein og sér, dregur þannig úrsamkeppnishæfni íslensks sjávarútvegs og kemur í veg fyrir að virði auðlindarinnarsé hámarkað.

Rannsóknir skornarvið nögl

Tekjum ríkisins er ætlað að standa undir rekstri ríkisstofnana.Varðandi sjávarútveginn er veiðigjald lagt á skv. 2. gr. laga nr. 74/2012 „…til að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðumog fiskvinnslu og til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýtingsjávarauðlinda skapar“.

Því miður hefur stjórnvöldum illa auðnast að ráðstafafjármunum í samræmi við nefnt lagaákvæði. Miðað við þarfir sjávarútvegsins másegja að starfsemi Hafrannsóknastofnunar sé komin í öngstræti. Hafa ber í hugaað nýting sjávarauðlindar og tækifæri til sölu afurða á bestuútflutningsmörkuðum gera miklar kröfur til hafrannsókna og vísinda. Fjárskorturog mannekla hefur, það sem af er þessari öld, leitt til viðvarandi samdráttar írannsóknum á sviði vistfræði og haffræði og skyldra greina og hefur vöktun ánytjastofnum eðlilega haft forgang að fjármunum.

Á sama tímabili hafa umhverfisaðstæður á Íslandsmiðum breystmeð þeim hætti að streymi hlýsjávar kringum landið hefur aukist hlutfallslegaog nú teygir hlýsjávarsvæðið sig langt norður og vestur fyrir landið þar sem áðurvar kaldari sjór. Þessi breyting hefur haft víðtækar afleiðingar fyrirlífríkið, til dæmis á útbreiðslu loðnu, ýsu og fleiri tegunda til norðurs, aukþess sem þekkt sambönd sem áður höfðu verið metin þarfnast nú endurmats viðbreyttar aðstæður. Á sama tíma hafa stórir nytjastofnar uppsjávartegunda gengiðá Íslandsmið – síld, kolmunni og makríll – sem gera ríkari kröfur um verulegaauknar rannsóknir af ýmsum ástæðum.

Sömu sjónarmið eiga við um loðnurannsóknir og sérstaklegaloðnumælingar, eins og glögglega hefur komið í ljós á undanförnum árum. Tilviðbótar má nefna alþjóðlegar kröfur almennt um varúðarleið við stjórnfiskveiða og vistkerfisnálgun við stjórn fiskveiða. Á báðum þessum sviðumvantar talsvert upp á að brýnni rannsókna- og kynningarþörf sé mætt. Jafnframtber að nefna að rannsóknir á nýtingu fjölmargra minni fiskistofna hafa ekki veriðstundaðar með ásættanlegum hætti.

Skortur á fjármagni til rannsókna leiðir til þess að óvissaum ástand fiskistofna er meiri og afrakstur þeirra til lengri tíma litið þar meðað líkindum minni. Virði auðlindarinnar verður því ekki hámarkað að óbreyttu.

Mikilvægt er að stofnanir ríkisins á sviði sjávarútvegs getisinnt hlutverki sínu. Til þess þurfa fjárveitingar til þeirra að vera í samræmivið skyldur þessara aðila. Það kemur í hlut stjórnvalda að ráðstafa fjármunumsem til falla í formi veiðigjalds, samanber áðurgreint lagaákvæði, til þessarastofnana. Ótækt er að kostnaði sé í verulega auknum mæli varpað á atvinnugreininaí formi gjaldtöku. Af handahófi má nefna að samkvæmt frumvarpi til laga umveiðigjald var gjaldinu meðal annars ætlað að mæta kostnaði við eftirlitsmennum borð í skipum. Þessi vilji löggjafans hefur ekki gengið eftir ogsjávarútvegsfyrirtæki greiða sérstaklega fyrir veru eftirlitsmanna um borð.

Þá verður í þessu samhengi ekki hjá því komist að geraflutning Fiskistofu til Akureyrar að umfjöllunarefni. Vafalaust mátti finnafyrir því einhver rök að þjóðhagslega hagkvæmt væri að flytja svo veigamiklastofnun frá öðrum stjórnareiningum sjávarútvegs. Hins vegar má fullyrða aðrökin gegn flutningum voru til muna veigameiri og mikilvægari.

Fiskeldið og skattlagningin

Auðlindagjöld í haftengdri starfsemi hafa verið til umræðu íNoregi um nokkurt skeið. Hefur þar bæði verið hugað að gjaldtöku í fiskveiðumog fiskeldi. Á dögunum bárust hins vegar fréttir af því að Høyre, flokkur ErnuSolberg, forsætisráðherra Noregs, hefði ályktað á þann veg að Noregur ætti aðleitast við að laða í auknum mæli að fjárfestingar meðfram strandlengjunni ogað flokkurinn væri gagnrýninn á álagningu auðlindaskatts. Í ályktun flokksinssagði jafnframt að bæði samfélagið og atvinnulífið væru betur sett ef grunnrentunniværi ráðstafað í formi fjárfestinga fyrirtækja meðfram strandlengjunni.

Tveir aðrir flokkar í ríkisstjórn Ernu Solberg, Venstre ogFremskrittspartiet, hafa einnig tekið sambærilega afstöðu. Norðmenn hafa aukinheldursett sér það markmið að tvöfalda útflutningsverðmæti frá haftengdri starfsemifyrir árið 2030 og fimmfalda verðmætin fyrir árið 2050! Hér er metnaðarfullt markmiðá ferðinni.

Í ljósi þess að sjávarafurðir hér á landi eiga í harðrisamkeppni við norskar sjávarafurðir ber okkur eyjarskeggjum á Íslandi að gefa þessumfréttum frá Noregi sérstakan gaum. Mælt hefur verið fyrir frumvarpi til laga umtöku gjalds vegna fiskeldis í sjó. Þá hefur einnig verið mælt fyrir frumvarpium breytingu á lögum um fiskeldi o.fl. Bæði þessi frumvörp kveða á um auknagjaldtöku í fiskeldi. Markmið boðaðrar skattheimtu er meðal annars að styrkjauppbyggingu innviða þar sem fiskeldi í sjókvíum er stundað og þar með samfélögog stoðir atvinnulífs á þeim svæðum.

Það má sannanlega taka undir mikilvægi uppbyggingarsamfélags og atvinnulífs á landsbyggðinni. Hér er um sama markmið að ræða ogfrændur okkar í Noregi stefna að. Stjórnvöld hér á landi hafa hins vegar kosiðað fara allt aðra leið að þessu markmiði en Norðmenn og því miður er nokkuð fyrirsjáanlegtað leið íslenskra stjórnmála mun ólíklega skila okkur á leiðarenda.

50 árasamkeppnisforskot

Í fyrsta lagi er mikilvægt að tryggja samkeppnishæfni íslenskrasjávarafurða í harðri erlendri samkeppni. Skattlagning á fiskeldi, umfram þaðsem þekkist hjá samkeppnisaðilum okkar, mun binda hendur fyrirtækja í kapphlaupinu.

Sjókvíaeldi er að hefja vegferð sína hér á landi. Í þeimefnum hafa Norðmenn meira en 50 ára forskot. Framleiðslukostnaður þeirra erlíklega um 30% lægri en framleiðslukostnaður íslenskra fiskeldisfyrirtækja. Hérá landi er fram undan mikil fjárfesting í tækjum, búnaði og markaðsstarfi, svofátt eitt sé nefnt. Hvað sem þessu líður ætla stjórnvöld að leggja áatvinnugreinina verulega skatta umfram það sem þekkist í Noregi. Verðifrumvörpin tvö að lögum ber að greiða sérstakt gjald í fiskeldissjóð, sérstaktgjald vegna fiskeldis í sjó og mögulega gjald gegn veitingu leyfis í útboði. Erþá ótalið hið séríslenska aflagjald sem fyrirtækin greiða nú þegar. Gjaldtakastjórnvalda mun hægja verulega á nauðsynlegum fjárfestingum og draga úrsamkeppnishæfni greinarinnar. Á því tapa allir.

Einkaframtak tryggirbyggðafestu

Í öðru lagi má segja að sporin hræði. Eins og áður var vikiðað kann markmiðið um nýtingu skatttekna til uppbyggingar atvinnulífs að veragöfugt.

Ef litið er til sögunnar má hins vegar með algerri vissusegja að stjórnvöldum hefur ekki tekist sérstaklega vel til við uppbyggingu atvinnulífs.Vestfirðir eru þar gott dæmi. Samdráttur atvinnutekna og fólksfækkun hafðiverið viðvarandi um margra ára skeið. Nú horfir hins vegar öðruvísi við – og ráðstöfunhins opinbera á skattfé hafði þar engin áhrif.

Uppbygging fiskeldis á Vestfjörðum, sér í lagi sunnanverðum,hefur leitt til þess að fólki hefur fjölgað, sér í lagi ungu fólki, og atvinnutekjurhafa aukist. Það hafa með öðrum orðum verið fjárfestingar einkaaðila, eldisfyrirtækjaí þessu tilviki, sem hafa blómgað byggðir. Dæmi sem þessi ættu að öllu jöfnu aðleiða íslensk stjórnvöld að sömu niðurstöðu og norsk stjórnvöld. Aukið svigrúm einkaaðilatil fjárfestinga er lykillinn að sjálfbærri byggðastefnu. Á því græða allir.

Auknar álögur álandsbyggð

Í þriðja lagi ætti það að vera landsbyggðinni sérstaktáhyggjuefni að leggja þurfi sérstaka skatta á fyrirtæki sem loks ákveða aðskjóta þar niður rótum til þess að unnt sé að byggja þar upp nauðsynlegainnviði. Skilaboð stjórnvalda í þess háttar ákvörðun eru þau að landsbyggðinhafi ekki lagt nægilega mikið til samneyslunnar til þess að eiga inneign hjá stjórnvöldumfyrir nauðsynlegum innviðum – innviðum sem við höfuðborgarbúar teljum sjálfsagða!Hlutunum er í raun snúið á hvolf.

Það er grundvallarskylda stjórnvalda að tryggja að innviðirmæti þörfum atvinnulífs, þ.e. að jarðvegurinn sé til staðar þannig að fyrirtækigeti skotið niður rótum og skapað verðmæti fyrir samfélagið. Auk þess eru það ekkibara Vestfirðingar og Austfirðingar sem græða á því að fiskeldi blómgist á þeimsvæðum – samfélagið allt nýtur þess ábata í auknum útflutningsverðmætum ogskatttekjum fyrirtækjanna og starfsmanna þeirra.

Þegar fiskeldi vexfiskur um hrygg

Í sáttmála sitjandi ríkisstjórnar er að því vikið aðfiskeldi sé vaxandi atvinnugrein sem feli í sér tækifæri tilatvinnuuppbyggingar, en hana þurfi að byggja upp með ýtrustu varúð. Þá segirjafnframt að eftir því sem fiskeldinu vaxi fiskur um hrygg þurfi að ræða framtíðarfyrirkomulaggjaldtöku vegna leyfisveitinga. Orðatiltækið „að vaxa fiskur um hrygg“ þýðir aðeitthvað dafni vel og eflist. Samkvæmt þessu átti því að ræða, en ekki ákveða,framtíðarfyrirkomulag gjaldtöku þegar fiskeldið hefði dafnað vel.

Sjókvíaeldi hér á landi er á byrjunarreit í starfsemi sinni.Aðeins eitt fyrirtæki hafði tekjur árið 2017 af sölu á laxi úr sjóeldi, enn erréttaróvissa um rekstrarleyfi og uppsafnað rekstrartap á liðnum fimm árum er4,8 milljarðar króna. Það telst varla ósanngjarnt að biðla til stjórnvalda aðleyfa atvinnugreininni að taka nokkra andardrætti við upphaf æviskeiðs áður enauknar álögur er lagðar á hana. Slíkt væri enda í samræmi við fyrrgreintorðalag stjórnarsáttmálans.

Niðurlag

Nýting auðlinda er samspil þeirra sem geta og sjá tækifæri ínýtingunni og yfirvalda hverju sinni. Eitt helsta markmiðið hlýtur að vera aðfá sem mest út úr auðlindinni. Til að svo megi vera verða markmiðin að veraskýr og leikreglurnar einnig. Þá ber að taka tillit til ýmissa þátta, því þegaröllu er á botninn hvolft ræður samkeppnishæfnin því hvort við höfum eitthvað aðgera á alþjóðlegan markað með vöru okkar, hvort sem í hlut á villtur fiskur eðaræktaður.

Hagsmunir til skemmri tíma kunna að vera þeir að kreista úratvinnuvegunum hverja krónu frá fyrsta degi, en langtímahagsmunir felast í þvíað hafa atvinnuvegina sterka og stilla þar með skattheimtu í hóf. Aðeins þannigmunum við tryggja allra hag af nýtingunni. Það er full ástæða til að hvetja yfirvöldtil þess að huga að þessu samhengi, því að vel fjármagnað atvinnulíf ergrunnstoð lífskjara í landinu.

Höfundur er framkvæmdastjóri Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi.

—

Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.