Að gæta fullveldisins
Tvö mál sem snerta samskipti Íslands við önnur Evrópuríkihafa sett verulegan svip á stjórnmálaumræður undanfarið.
Hér er í fyrra lagi vísað til ágreiningsins um innleiðinguþriðja orkupakka ESB. Þróun þess máls hefur verið á þann veg að ágreiningur umþað á stjórnmálavettvangi er minni en áður. Engu að síður telur hópur mannameira í húfi í málinu en ráða megi af efni þess. Að baki búi leynileg áform afhálfu Brusselmanna um að sölsa undir sig orkuauðlindir þjóðarinnar. Þessarkenningar eru í anda vaxandi skoðanaágreinings innan lýðræðisríkja um hvernigþau eigi að haga hagsmunagæslu sinni á tímum hnattvæðingar.
Vekur undrun að þessar kenningar um að fullveldi íslenskalýðveldisins sé í hættu má rekja til þess að innan ESB hefur verið komið á fótfagstofnun, yfirstofnun eftirlitsaðila með því að samkeppni ríki á orkumarkaði.
Höfuðstöðvar stofnunarinnar eru í Slóveníu þar sem samankoma sérfræðingar í rekstri grunnvirkja til flutnings á gasi og raforku. Skjótamá ágreiningi til stofnunarinnar takist ríkjum ekki að komast að samkomulagi vegnaflutnings á orku yfir landamæri. Stofnunin, ACER, hefur ekkert beint að segja ummálefni EFTA-ríkja innan EES. Þar kemur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) við sögu,en gagnkvæm samvinna er milli ESA og ACER. Hættan af ACER fyrir Ísland, ótengdaeyju í Norður-Atlantshafi, er með öðrum orðum engin.
Í seinna lagi er um að ræða dóm í undirdeild MannréttindadómstólsEvrópu (MDE) í Strassborg. Þeir sem gagnrýna þennan dóm segja að í honum sévegið að fullveldi lýðveldisins með því að ógilda ákvörðun forseta Íslands, alþingis,ríkisstjórnar og hæstaréttar.
Hvaða skoðun sem menn kunna að hafa á niðurstöðu MDE ferekki á milli mála að í dóminum er vegið nærri fullveldi Íslands. Að dóminumstanda löglærðir menn sem vita nákvæmlega hvað felst í fullveldisrétti þjóða. Þeirfara engu að síður inn á svið sem áður var litið á sem eðlilegan hluta aföruggu sviði æðstu stjórnvalda ríkisins.
Stjórnmálamenn og áhugamenn um stjórnmál eða fullveldiþjóðarinnar kveða þó mun fastar að orði um fullveldishættuna frá sérfræðingum íorkumálum í Slóveníu en dómurunum í Strassborg. Þeir í Slóveníu hafa þó ekkertað segja um Ísland, hinir í Strassborg geta skipt sér af öllu sem fyrir þá erlagt.
Af þessu má draga einfalda ályktun um að fullveldistalið séoft ekki annað en reykbomba eða flugeldur til að setja venjuleg pólitískágreiningsefni í búning sem að mati álitsgjafa höfða best til markhópa þeirra. Meðreykbombu er gert minna úr íhlutun MDE en réttmætt er. Með flugeldi er þriðja orkupakkanumskotið mun hærra á loft en réttmætt er.
II.
Þáttaskil urðu í umræðum um innleiðingu þriðja orkupakkanssvonefnda 22. mars 2019 þegar skýrt var frá því að þann sama dag hefðiríkisstjórnin samþykkt að leggja fyrir alþingi að aflétta skyldistjórnskipulegum fyrirvara við ákvörðun sameiginlegu EESnefndarinnar um upptökuorkupakkans í EES-samninginn.
Samkvæmt EES-samningnum skuldbinda ákvarðanir sameiginleguEES-nefndarinnar aðildarríkin að þjóðarétti um leið og þær hafa verið teknar,nema eitthvert þeirra beiti heimild skv. 103. gr. EES-samningsins til að setjafyrirvara um að ákvörðun geti ekki orðið bindandi strax vegna stjórnskipulegra skilyrðaheima fyrir.
Utanríkismálanefnd alþingis lauk umfjöllun sinni um þaðhvort viðurkenna ætti orkupakkann sem EES-mál með áliti, dags. 20. september2016. Áliti utanríkismálanefndarinnar fylgdu álit stjórnskipunar- og eftirlitsnefndaralþingis, dags. 27. nóvember 2014, og atvinnuveganefndar alþingis, dags. 23.október 2014.
Ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um upptöku þriðjaorkupakkans var enn fremur kynnt utanríkismálanefnd áður en sameiginlegaEES-nefndin tók ákvörðun sína hinn 5. maí 2017.
Íslensk stjórnvöld eru bundin að þjóðarétti til að framkvæmaþá ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar sem þau samþykktu á sínum tíma. Fráþví að hún var tekin hafa öll stjórnskipuleg skilyrði af Íslands hálfu verið viðurkennd.
Að sjálfsögðu er lykilatriði að íslenska ríkið standi viðþjóðréttarlegar skuldbindingar sínar.
Næsta hlálegt er að Miðflokkurinn undir forystu SigmundarDavíðs Gunnlaugssonar, sem lofaði á sínum tíma David Cameron, forsætisráðherraBretlands, samvinnu um rannsóknir á raforku-sæstreng frá Íslandi, og GunnarsBraga Sveinssonar, sem lagði sem utanríkisráðherra grunn að því að þriðjiorkupakkinn varð hluti EES-samningsins, skuli nú tala gegn samþykkt orkupakkansá þingi.
III.
Þeir sem fylgst hafa með umræðunum um þetta EES-mál sjá aðstjórnvöld hafa af nákvæmni brugðist við öllum gagnrýnisröddum og leitast viðað koma til móts við þær. Því var meðal annars haldið fram að lagasetning umgildi ákvæða þriðja orkupakkans bryti í bága við stjórnarskrána. Svonefnttveggja stoða kerfi EES- samningsins væri ekki virt.
Til að fá úr þessu skorið leitaði utanríkisráðherra tilfjögurra sérfræðinga: Stefáns Más Stefánssonar, prófessors við lagadeild HáskólaÍslands, Friðriks Árna Friðrikssonar Hirst lögfræðings, Skúla Magnússonar, héraðsdómaraog dósents við lagadeild Háskóla Íslands, og Davíðs Þórs Björgvinssonar, dómaravið Landsrétt.
Allir telja þeir að málið í þeim búningi sem það er lagtfyrir alþingi falli innan ramma stjórnarskrárinnar.
Fyrir Stefán Má og Friðrik Árna réð úrslitum sameiginlegniðurstaða íslenskra stjórnvalda og framkvæmdastjórnar ESB um að þriðji orkupakkinnleggi ekki skyldur á Ísland til að koma á fót grunnvirkjum yfir landamæri heldursé ákvörðun um það alfarið á forræði Íslands.
Með þessu orðalagi er vísað til þess að ríkisstjórn ogalþingi verða að taka sérstaka ákvörðun og staðfesta hana með lögum komi tilþess að leggja sæstreng til flutnings á raforku til ESB-landa. Kæmi til þesstækju gildi ákvæði um hlutverk ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA, til að skera úr umágreining kæmi til hans vegna verðlagningar á orku yfir landamæri.
Þarna er um tvö sjálfstæð tilvik að ræða: Annars vegarákvörðun um að reisa grunnvirki sem er á hendi íslenskra stjórnvalda og hinsvegar eftirlit með því að í milliríkjaviðskiptum með orku gildisamkeppnisreglur, sem er á hendi ESA en ekki Orkustofnunar. Að rugla þessu tvennusaman eins og Tómas Ingi Olrich, fyrrverandi ráðherra, gerði í grein íMorgunblaðinu 28. mars veikir enn trú á réttmæti gagnrýninnar á þriðjaorkupakkann.
IV.
Á nýlegum ársfundi Landsvirkjunar lýsti Hörður Arnarsonforstjóri hvernig tekist hefði að semja um hækkun á orkuverði við stórkaupendur,stóriðju og gagnaver. Þetta er gert í krafti EES-reglna um samkeppni og íslenskraraforkulaga á grundvelli þeirra. „Eldra“ verðið sem samið var um fyrir setninguraforkulaganna var í kringum 15-25 dollarar á megavattstund, en „nýja“ verðið erum 30-45 dollarar. Á þessu ári, þegar nýir samningar við Norðurál og Elkem takagildi, verða 60% af raforkumagni til stórnotenda komin á þetta „nýja“ verð.
Vegna þess að Ísland er ótengd eyja utan ESB-raforkukerfisinseiga aðeins þau ákvæði þriðja orkupakkans við hér sem snúa að því að styrkjasjálfstæði Orkustofnunar sem eftirlitsaðila með því að hér sé samkeppni án afskiptastjórnmálamanna. Þetta kerfi hefur einmitt gert Landsvirkjun kleift að hækka verðtil stórnotenda hér, þeirra sem kaupa 80% raforkunnar.
Vilja andstæðingar þriðja orkupakkans að horfið sé frá þessuregluverki og stigið skref til baka þegar þrýstihópar og byggðasjónarmið réðudeilum á alþingi um orkuverð til stóriðju? Núverandi kerfi hefur gert kleift aðreisa gagnaver á Blönduósi og reka orkufrekan iðnað á Húsavík og í Reyðarfirði.Landsvirkjun og þjóðin öll hagnast á þessu. Hvert er vandamálið?
Þegar í ljós kom að fullyrðingar um stjórnarskrárbrot ættuekki við rök að styðjast breyttu andstæðingarnir um tón og tóku að höfða meiraen áður til óvildar í garð ESB.
Til dæmis um það má nefna ræðu sem Sigmundur DavíðGunnlaugsson, formaður Miðflokksins, flutti á flokksstjórnarfundi í Garðaholtií Garðabæ laugardaginn 30. mars.
Kaus Sigmundur Davíð að beina athygli að þætti málsins semsnertir ekkert íslenska hagsmuni, það er hvernig ESB hagar orkumálum sínum oghvert er hlutverk ACER, Samstarfsstofnunar eftirlitsaðila á orkumarkaði ESB.Fann flokksformaðurinn þessari stefnu ESB allt til foráttu og líkti hann hlutverkiACER á þann veg að hún minnti á „gamla lénskerfi Evrópu“. Dró hann upp þá myndað Ísland yrði hluti af þessu kerfi. Íslensk stjórnvöld hafa haft þennanorkupakka í fanginu frá árinu 2010. Markverðustu skrefin voru stigin á árunum2014 til 2016 þegar Gunnar Bragi Sveinsson, annar varaformanna Miðflokksins,var utanríkisráðherra. Þá var lagður grunnur að því að gera málið að EES-máli,sem síðan gerðist 2017. Er það verkefni núverandi stjórnvalda að vinna úr þessumákvörðunum sem teknar voru þegar Sigmundur Davíð Gunnlaugsson varforsætisráðherra.
David Cameron, þáverandi forsætisráðherra Breta, var hér íheimsókn 28. október 2015 og í tilkynningu eftir fund hans með Sigmundi Davíðsagði:
„Ráðherrarnir ræddu einnig samstarf í orkumálum og var ákveðið að setja á laggirnar vinnuhóp til að kanna mögulega tengingu landanna í gegnum sæstreng. Sigmundur Davíð sagðist hafa fyrirvara um lagningu sæstrengs. Forsenda fyrir mögulegri lagningu sæstrengs í framtíðinni væri að raforkuverð til heimila og fyrirtækja hækki ekki. Eðlilegt er þó að eiga viðræður við Breta um þau efnahagslegu og félagslegu áhrif sem lagning sæstrengs á milli landanna gæti haft í för með sér. Miðað er við að umræddur vinnuhópur skili niðurstöðu innan sex mánaða.“
Þetta var á þeim tíma þegar aðild að þriðja orkupakkanum var til meðferðar hjá ríkisstjórn Sigmundar Davíðs. Þá lutu fyrirvarar hans vegna sæstrengs ekki að ógninni frá ACER heldur verðlagi á orku hér á landi, sem ráðherrann taldi eðlilega á valdi Íslendinga að ákveða. Nú er eins og hann haldi að einhver verðlagsnefnd undir merkjum ACER ákveði raforkuverð til almennra neytenda í ESB-löndunum.
Stefna núverandi ríkisstjórnar gagnvart sæstreng er munmarkvissari en stefna Sigmundar Davíðs. Hún ætlar að leggja fyrir alþingifrumvarp um að sæstrengur fyrir raforku komi ekki til álita nema alþingi samþykkiþað með sérstökum lögum. Skuldbinding á borð við þá sem Sigmundur Davíð gafDavid Cameron verður þá ekki lengur einkamál forsætisráðherra.
Eftir að Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra hafðilagt fram tillögu til þingsályktunar um innleiðingu þriðja orkupakkans 1. apríl2019 flutti Sigmundur Davíð þann boðskap á þingi að ef til vill héldufyrirvarar íslenskra stjórnvalda ekki gagnvart ESB. Katrín Jakobsdóttirforsætisráðherra benti á að öruggustu fyrirvarana hefði mátt gera í málinuþegar Sigmundur Davíð var forsætisráðherra. Ókyrrðist formaður Miðflokksins þá mjögí sæti sínu og gerði hróp að forsætisráðherra í þingsalnum.
V.
Fimmtudaginn 14. mars voru gerðar þær breytingar áríkisstjórninni að Sigríður Á. Andersen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, baðstlausnar sem dómsmálaráðherra og við tók ferða-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra,Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir, varaformaður Sjálfstæðisflokksins. Aðþannig var staðið að breytingum á ríkisstjórninni gaf til kynna að um breytingutil bráðabirgða væri að ræða.
Aðdragandi þessara breytinga á ríkisstjórninni var stuttur.Þriðjudaginn 12. mars felldi undirdeild Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) dómsem snerist um hvernig staðið var að skipun dómara í landsrétt snemma sumarsárið 2017. Niðurstaða MDE er að með skipan tiltekins dómara Landsréttar hafiverið brotinn réttur einstaklings til að úr ákæru á hendur honum sé leyst afdómi sem komið er á fót með lögum, samanber 1. mgr. 6. gr. MannréttindasáttmálaEvrópu. Í MDE-dóminum er ekki fjallað með ítarlegum hætti um afleiðingarniðurstöðu hans. Sú beina skylda hvílir á ríkinu að greiða kæranda í málinumálskostnað, en engar bætur voru hins vegar dæmdar.
Í umræðum um málið á alþingi 18. mars 2019 sagði KatrínJakobsdóttir forsætisráðherra:
„Strangt til tekið kallar dómurinn ekki á aðgerðir fyrr en fyrir liggur hvort hann verður endanlegur, þ.e. hvort málið muni koma til kasta efri deildar réttarins. Eigi að síður blasir við að þegar í stað þurfi að grípa til vissra varúðarráðstafana og traustskapandi aðgerða og enginn vafi leikur á því að dóminn eigum við að taka alvarlega og er þá átt við allar þrjár greinar ríkisvaldsins.
Ef við horfum til þeirrar greinar sem við sem sitjum í þessum sal tilheyrum, þá er það svo að fyrrverandi hæstv. dómsmálaráðherra axlaði pólitíska ábyrgð á þessu máli þegar hún vék úr embætti í síðustu viku. Því verður ekki neitað og það gerði hún. [...]
Það er eðlilegt að dómurinn hafi valdið miklu róti hér á landi. Hann snertir ýmis grundvallaratriði stjórnskipanarinnar, stjórnkerfis og stjórnmálamenningar, setur í nýtt ljós málefni sem hafa verið pólitískt umdeild hér á landi, þ.e. skipanir dómara. Við eigum að nýta dóminn til að draga af honum lærdóm til lengri tíma. Við höfum kallað okkar færustu sérfræðinga til ráðgjafar líkt og gert var í aðdraganda dómsins og það liggur fyrir, eins og ég sagði í upphafi míns máls, að það eru uppi mjög margar ólíkar skoðanir á því hversu víðtækar ályktanir eigi að draga af dómum.“
Þetta er staða málsins við ritun þessa texta. Þetta eru aðmínu mati átök milli framkvæmdavalds og dómsvalds. Í tæplega tvo áratugi hafadómarar með einstaklinga innan hæstaréttar í broddi fylkingar leitast við að náalgjöru forræði yfir því hverjir séu skipaðir í dómaraembætti.
Um þetta sannfærðist ég árið 2003 þegar stofnað var tilátaka við mig eftir að ég skipaði Ólaf Börk Þorvaldsson hæstaréttardómara. Gagnrýninfór út fyrir öll skynsamleg mörk. Ólafur Börkur var og er einstaklega vel hæfurtil að gegna embættinu. Klíka dómara vildi hins vegar einhvern annan. Umboðsmaðuralþingis tók afstöðu með dómsvaldinu og smíðaði nýja reglu gegn framkvæmdavaldinu.
Í landsréttarmálinu studdist undirdeild MDE við dómhæstaréttar frá desember 2017 þar sem talið var að Sigríður Á. Andersen hefðiekki gætt rannsóknarskyldu í 10. gr. stjórnsýslulaga áður en hún breyttitillögu umsagnarnefndar um umsækjendur um landsréttarembættin til að aukajafnrétti í 15 manna dómarahópi og koma til móts við sjónarmið þingmanna. Ég erósammála þessari niðurstöðu hæstaréttar og einnig meirihluta MDE.
Í dóminum leggur MDE blessun yfir að notað sé excel-skjaltil að gera upp á milli umsækjanda og að ráðherra sem ber ábyrgðina að lokum sébundinn af niðurstöðu sem fundin er með slíku skjali en ekki eigin athugun ogdómgreind. Þetta er því liður í að taka veitingarvaldið úr höndum kjörinnafulltrúa sem sækja má til ábyrgðar og færa það til sviplausra nefnda sem neitameira að segja að verða við óskum ráðherra um hann fái aðgang að fundargerðumhæfisnefnda eins og fyrir hefur komið hér á landi. Veitingarvaldshafa á ekki aðstilla upp við vegg á þennan hátt.
Þetta er óheillaþróun. Margt bendir til að hér hafi meirihluti MDE-dómaranna ekki einungis haft augastað á Íslandi heldur notað þetta mál til að segja stjórnvöldum í t.d. Póllandi og Ungverjalandi að halda sig frá afskiptum af dómurum og dómstólum.
—
Greinin birtist í vorhefti Þjóðmála, 1. tbl. 2019. Hægt er að gerast áskrifandi að Þjóðmálum með því að senda tölvupóst á askrift@thjodmal.is eða skilaboð á facebook síðu ritsins. Ritið færst einnig í lausasölu í verslunum Pennans/Eymundsson.